高校战略规划决策评价的多维度探析

      来源：杨江水，陈昌蓉，吴家胤          高校教育管理2017年3月

摘　要：文章讨论了高校战略规划的五种内涵解释，认为规划有静态和动态之分。高校战略规划与决策的关系是辩证统一的，二者相互联系、相互依赖、相互补充，统一于大学组织的职能履行和发展中。高校战略规划决策评价应从四个维度来进行，即规划决策分析的科学性、规划决策方案的可行性、规划决策实施的执行性和规划决策结果的有效性，从而更加科学有效地推进学校发展。

关键词：高校战略规划；决策评价；维度

高校战略规划是对学校未来发展的谋划、安排和部署，其功能是定方向、绘蓝图和找路径。当前，高校正在如火如荼地研制“十三五”规划，面临诸多规划决策及其评价的有效性问题。作者以此问题为研究缘起，对如何追求高校战略规划决策有效进行分析，以便从理论上探索出评价规划决策的有效维度，从而更好地指导规划决策工作。

一、战略规划的实质内涵

战略的英文为“Ｓｔｒａｔｅｇｙ”，有部署之意。在中文中，战略有两种意思：一是特指指导战争全局的计划和策略；二是泛指决定全局的策略［１］１６３７。规划的英文是“Ｐｌａｎｎｉｎｇ”，有计划之意。在汉语中，规划的“规”指法则、规则、规章；“划”指合算、刻画、谋划。二者合用有两层意思：一是名词性质，指比较全面、长远的发展计划；二是动词性质，指规定全面、长远的发展计划［２］。目前，学术界有时将战略规划简称为规划，对其内涵和性质的界定主要有以下五种。一是认为规划就是一种计划谋划。“规划是关于战争的计划”［３］，“规划亦作规画，是谋划、筹划的意思，后来亦指较全面或较长远的计划”［４］。“规划是总体设计，是某工作领域中一定时段内发展诸因素的综合谋划与部署。”［５］“战略规划是对大学整体的、系统的设计，是基于大学现实状态而进行的面向未来一定时期的发展状态的设想。”［６］“高校战略规划是对学校未来发展的谋划、安排、部署和展望。”［７］二是认为规划是一种工具、手段、方法。“规划就是预测、管理和处理复杂性事物的重要工具”，“规划是实现发展目标的最主要手段”［８］。克利斯朵夫·兰顿（Ｃｈｒｉｓｔｏｐｈｅｒ　Ｌａｎｔｏｎ）指出，“规划是一种方法，是一种不断认识世界、认识未来和走向未来、创新未来的方法，是认识明天与后天的工具，是跨越现实与走向未来的桥梁”［９］２６。“战略规划是一种重要的现代大学管理手段。”［６］“高校战略规划是一种更为积极主动、目的明确、面向未来的大学管理方式。在高校战略规划中，大学是主体，发展是目的，规划是实现大学发展的一种手段、工具。”［１０］“发展规划是大学实现办学理念和自我发展的纲领性文件，也是大学实现自我定位、强化自身竞争力的手段。”［１１］三是认为规划是一种方式、程序。“规划是一个以一体化决策系统的形式产生并发出连贯协调的结果的正规化程序。”［１２］“规划意味着确定理想目标以及确定实现这个目标的方式。”［１３］１４“战略规划是一种更为积极主动、目的明确、面向未来的大学管理方式。”［１４］１“规划是一个自觉的过程，通过这个过程，一所院校对它的现状及未来可能的环境条件做出评估，确定它自身未来可能的状态，然后形成组织的策略、政策并从中选择和确定其中的一种或多种程序。”［１５］四是认为规划是一种过程、行动。“规划是一个过程，这个过程始于确立的目标，阐释实现该目标的战略和政策，构思详细的计划以保证战略的实施，并最终实现终极目标。”［１３］１４联合国教科文组织提出，“教育规划是一个过程，旨在确认最佳的行动过程，说明问题、确定重要目标并提供最经济合理的资源分配方案”［１６］。“规划是未来的行动，是实现未来目标的行动方案。”［９］１８五是认为规划是一种竞争决策艺术。“战略规划是为解释组织环境而设计的一个正式过程，其目的在于识别组织的适应性挑战并指导组织做出反应，从而使更长期的竞争优势达到最优化。”［１７］“战略规划是设计的艺术、管理的艺术和动员的艺术。”［１８］“战略规划是制定、实施和评价使组织能够达到其目标的跨功能决策的艺术与科学。”［１９］综上所述可知，规划有静态和动态之分。静态视角把规划界定为围绕发展目标而设计的综合性方案（规划文本）；动态视角认为规划不仅仅是方案，更是筹划和设计整体发展的活动或过程。规划既是一种管理方式、模式的更新，又是通过组织共同体成员来谋划发展的过程；规划为组织发展提供支持能力，不断探索组织的发展策略，追求有效而持续改进的管理行动。

二、高校战略规划与决策的关系

高校战略规划与决策之间相互联系、相互依赖、相互补充，共同推动学校不断发展。一方面决策关系到学校未来发展，为规划提供重要内容；另一方面，规划则使决策具体化，决策的科学性、可行性、执行性和有效性需要通过发展规划的实现来验证，二者统一于大学组织的职能履行和发展中。

（一）高校战略规划需要决策

高校战略规划在制定、实施和结果评价判断中都面临系列决策。在规划制定过程中，高校通过对学校内外环境的分析、自身发展需要的判断、存在问题的识别来确定未来发展目标，这就是决策。在目标实现过程中，高校面临方案的分析、重点任务的确定、举措的选择，这又需决策。在规划实施过程中，执行进度的判断、执行环境的变化、方案的调整，高校又面临决策。规划到期后的终期检查、对完成情况的分析和结论、对新一轮规划启示的获得，也存在决策。因此，高校战略规划存在决策，需要决策。

（二）决策贯穿高校战略规划全过程

规划通常被人们称之为“操作型的决策”［２０］。“战略规划重在决策，并非文本上的规划、分析、预测和目标之类。”［１４］１９８高校战略规划决策属于战略决策，是对学校未来较长时期生存和发展带有全局性、根本性和长远性的重大问题进行抉择和行动。这种决策主要是解决大学在未来较长一段时期内的发展方向、发展目标和重大举措问题的活动，有广义和狭义之分。广义地说，战略决策就是认识、分析和解决大学发展的指导思想和全局发展的重大问题，通常包括学校长期目标、发展方针和重大任务的确定，行动过程的选择，以及为实

现目标所需的重要资源的分配等。狭义地说，战略决策就是对大学组织发展目标、过程以及与之有关的重大方案的选择。因此，决策贯穿于高校战略规划的全过程。

（三）高校战略规划是学校决策的具体化

学校关于发展目标及其实现路径方面的决策如果不通过发展规划来具体组织落实，决策也就毫无意义。只有通过学校发展规划的制定，决策目标才能上升为学校宏伟的发展蓝图；只有通过规划的组织实施，蓝图才能变成现实，学校的决策才能得以实现。因此，高校战略规划是学校决策的落实和具体化；没有发展规划，就没有行动方案，就不可能实现决策目标。

三、高校战略规划决策评价的维度分析及测度指标构建

　　高校战略规划决策具有重要性、全局性、长期性、系统性、实践性、程序性、复杂性和学术性等特点，追求的是决策的科学有效。如何评价其科学有效，理应从四个维度加以分析和构建。

（一）规划决策分析的科学性

大学组织是一个目标组织，目标定位对大学发展发挥着重要作用。在高校战略规划决策中，大学发展目标定位处于首要位置，既是学校自加压力、主动作为、明白办学的重要体现，也是规划发挥引领和凝聚作用的关键。高校做到科学确定目标，既要尊重规划决策的理论和客观规律，也要符合高校自身发展实际。决策的科学性无非指思维符合逻辑性、客体符合规律性、主体符合目的性、行为符合技术性［２１］。规划决策分析的科学性是指大学发展规划确定的发展目标符合学校发展的客观实际，反映学校组织功能和发展要求。关于如何评价其科学性以及如何构建科学性测度指标，作者认为孟繁华博士的研究成果符合科学性相关要求。他认为科学性理应包含规划制定的规范要求、学校发展目标确立的合信息条件和合环境条件［２２］８３。规范要求是指规划决策要具有规范性，即规划的决策程序完备，规划的制定需要利益相关者参与并为规划文本的形成提供意见和建议。具体内容包括学校领导对规划制定的重视程度，学校教职工参与规划制定及其关注程度，学生参与规划制定及其关注程度，政府对学校发展规划的意见，用人单位、校友及社会对学校发展规划的意见等。合信息条件是指规划决策要有合理性，即规划目标的确立要科学合理，要建立在对学校发展外部形势和学校内部现状分析的基础上，要有充分、精确、可信和及时的决策信息。一般说来，越是正确决策，其所采用的信息就越充分、准确、及时，决策的科学性、合理性就越显现和稳定。这种信息既包括学校组织发展的内部信息，也包括学校组织发展的外部信息。合理性测度细则包含学校外部的国际高等教育发展趋势分析，国内政治、经济、科技、教育、文化政策及形势分析，学校在区域经济发展中的位置分析和同层次竞争高校发展状况分析（或借鉴成功高校的经验）；也包括学校自身办学现状分析、自身优势与发展问题分析、学校发展需要分析。合环境条件是指决策需要作为实践赖以存在和运行的外部条件的总和，需要分析学校发展的现状和未来发展的内外环境条件，包括保障措施和风险化解。也就是说，规划目标的确立要有适应性。适应性体现的是学校的发展目标要与学校的定位相符合、与国家政策和社会的需要相符合、与利益相关者的诉求相符合、与学校的自身实际情况相符合，要体现学校发展的阶段性、递进性。其测度指标包含根据国家发展战略部署要求、高等教育发展规律和学校实际情况进行科学定位；根据学校发展面临的内外形势分析、存在问题确立发展目标；学校发展定位和目标体现学校发展的阶段性、递进性和学校自身实际情况。基于上述分析，科学性的测度指标构建见表１。

   表1  大学发展规划科学性测度指标

　 （二）规划决策方案的可行性

任何一项决策如果缺乏可行性，它就不能落地实施，也就毫无意义。可行是指行得通、可以实行。可行性是指方案或计划等具备可以实施的特性［１］７３５。决策的可行性就是决策必须符合实践的条件［２２］８４。规划决策方案的可行性是指优选规划重点任务、发展举措、保障措施时应参照、考量、测度的根据和条件。规划目标决定后，高校就应思考如何选择和谋划一些任务、工程项目和举措以完成规划目标。在这里，要关注和考虑两大要素。一是注意任务、工程项目和举措要与规划目标契合和衔接，要上接“天线”、下接“地气”，即与上下级规划和上级政策的衔接协调。二是要注意资源条件等方面的保障。这里的“资源”一方面是指学校实际掌握的资源，如办学条件、办学环境、固定资产、师资队伍、经费来源等，另一方面是指学校能够获得或争取的资源，还包括配套的大学组织结构、领导干部能力和大学文化等软实力，这是规划方案决策时要把握的基本点。可行性的评价可采用契合度和保障度来构建。契合度包括规划的重点任务、发展举措、保障措施与发展目标的契合度，以及规划的重点任务、发展举措、保障措施与学校实际情况的契合度，即是否与学校内部的传统资源能力等校情相符合。契合度具体内容包含体现国家、省和市中长期规划纲要及规划的相关精神，针对发展目标对教育教学改革等学校可持续发展有明确任务，以及学校现有资源和能力的支撑性等，如学校内部的人力资源支撑状况、物力资源支撑状况和财力资源（主要包括学校的政府财政性拨款、学费收入和其他收入）。决策的可行性也体现在规划能成功实践，这包括各种条件的保障。这种保障上的可行性也可从正反两方面思维来进行。正面测度可行性可从合组织条件与合物质条件两个维度进行综合集成比较。合组织条件是指决策时要充分考虑组织结构和组织人员的能力情况，表现为三个方面：一是决策需要由使用实践力量来实现决策结果的人组成的大学组织；二是决策成功实施的保证需要具有充足的、高素质的实践主体和结构优化的组织；三是决策需要对实践主体组织做出评估，使实践目标和方案适合实践主体组织的接受和承受能力。合物质条件是指在决策中高校要充分考虑指导未来实践活动的设备设施条件和资金运转条件，即决策主体在做出决策时必须从实际出发，将目的与物质条件有机结合，在客观条件限度内去制定实现目的的决策。反面思考可行性也可从发展规划目标和决策目标出发，包括如何利用现有组织条件和物质条件，优化组织结构和人员，创造争取人才和物质条件，促成发展目标和决策目标的实现。具体来说，保障度包括三个方面。一是生源保障，即一志愿录取率、专业志愿满足率和新生报到率。二是办学条件、办学环境与师资队伍，这里主要参考教育部文件要求，即生均教学科研仪器设备值（元）、生均图书（册）、百名学生配教学用计算机台数（台）、百名学生配多媒体教室和语音实验室座位数（个）、新增教学科研仪器设备所占比例（％）、生均年进书量（册）、生均教学行政用房（平方米）、生均占地面积（平方米）、生均宿舍面积（平方米）、生师比、具有研究生学位的教师占专任教师的比例（％）、具有高级职务的教师占专任教师的比例（％）等①。三是学校相关软实力保障，包含相关制度文化和领导干部能力水平，如学校有规划制定、执行、考评的相应专门机构；学校核编定员、定岗定责，促进了学校管理科学化；学校严格实行岗位聘任制，激发教师的积极性；学校有对规划在实施中可能面临的潜在风险的分析等。综上所述，可行性的测度指标构建见表２。

表2 大学发展规划可行性测度指标

　 （三）规划决策实施的执行性

执行是目标与结果之间不可缺少的一环。所谓执行是指实施、实行政策、法律、计划、命令、判决中规定的事项。执行性是指某事项具备实施实行的特性［１］１６６９。执行性的高低直接决定高校的生存和发展，它是实现大学发展规划的核心要素［２３］。这里执行性是指衡量规划在既定的发展目标下实施优选方案程度的一种测度。规划目标确定和相关实施方案优选后，规划就进入执行和实施阶段。从上海交通大学规划发展处的调研情况来看，规划实施的主要影响因素有规划的支持程度、参与程度和实施的深度①。影响规划实施的主要问题有：一是缺乏考核与评价，占比２６．８２％；二是资源支撑不足，占比２４．５８％；三是环境变化太快，占比１３．４１％②。根据作者的调查和走访情况，专家们认为，规划能否走出“规划规划，纸上画画，墙上挂挂”、“规划规划，比比画画，墙上挂挂，顶不住领导一句话”、“制定规划时得了妄想症”、“执行规划时得了精神分裂症”和“总结规划时得了老年痴呆症”这些怪圈，关键在执行和落实上。而规划的执行要有操作性行动计划和监控、反馈的主要手段，要落实责任，强化项目管理，逐步分解指标任务并加以完成。要考察执行性问题，关键是要把握规划的执行控制，这里面既有对规划的认同问题，也有规划的实际执行控制问题，同时还有相关的保障问题；对规划的执行要加强执行进度考核和规划执行监督反

馈，根据环境变化和执行情况进行动态调整。执行性可通过规划的控制度、完成度、调整度和合法合规性来评价和考核。控制度包括全校各级人员对规划的认同、执行和保障程度，这里有领导对规划执行的重视程度，执行人员对规划目标内容的理解认同程度，目标任务分解的合理程度和学校年度工作计划依据的应用程度，以及相关政策和人、财、物的到位投入程度。规划的投入保障是衡量规划实施主体执行力的重要指标，包括各种政策与规划目标的协调情况、经费投入力度、主要相关资源支持度（特别是人、财、物的资源配置）等，用以评价执行主体是否尽力投入，执行时是否抓住重点难点，动态追踪调整机制和任务完成协调奖惩机制是否健全，执行主体是否坚决地自始至终认真负责。完成度是对规划完成情况进行综合集成后的指标：如果完成度等于１，则认为完成了规划任务；如果完成度大于１，则表示超额完成了任务；如果完成度小于１，则认为未完成规划任务。调整度是指根据内外形势和条件变化及其执行情况，按照规定程序适时调整规划目标、任务和实施方案的行动，包括外部环境变化分析，规划执行情况分析，规划实施合法合规性分析，是否存在动态调整机制分析和根据形势变化按照规范程序适时调整发展目标、重点任务及输入和实施方案。规划合法合规性指标用于测度规划实施是否符合法律法规和相关行业规范，采取一票否决制，得分为０或１。如果规划执行的手段、方式损害了公共利益或公民正当权益甚至违反法律，则该项得分为０。综上所述，执行性的测度指标构建见表３。

表3 大学发展规划执行性测度指标

　 （四）规划决策结果的有效性

规划决策要追求效果，没有结果、效果的决策是失败的决策。有效是相对无效而言的，“有”表示存在，“效”表示作用、影响，以及结果、效果、效力，有效是指能实现预期目的，有成效、有效果。有效性是指组织完成策划的活动和达到策划结果的特性［１］１５８１。规划决策结果的有效性是指判断组织实现规划目标的程度。在大学发展规划决策评价过程中，规划决策评价往往是在规划制定阶段，包括规划方案的比较、学校定位和办学目标的确定、专家咨询意见的采纳等。相对而言，高校缺乏对规划编制后实施效果的评估比较，无论在理论还是技术方法上都不成熟。判断一个规划结果是否有效首先应对能够直接量化并且能够找到数据的指标进行评价，也就是说，定量指标是最容易想到也最受重视的。但要评价一种效果，还需考虑很多隐性指标，这也是不容易评价的指标。如要评价一个学校经过多年的发展后工作和发展态势如何，只能通过定性考核来进行，通过学校师生认可、社会评价、用人单位反映等来开展，这就是说有一个对学校发展满意与否的评价，这个评价是一种定性评价。判断大学发展规划有效性的方法目前有目标评价法、系统资源评价法、内部过程评价法和利益相关者评价法。作者基于调研分析总结，主要采用目标评价法和利益相关者评价法，即有效性的测度指标主要包括目标的达成度和利益相关者的满意度两项。目标的达成度是指通过对规划实施后的结果与规划制定中确立的目标进行综合集成对比，来评价规划的完成程度，从而确定预定目标是否得到实现。如果规划完成度等于１，则认为完成了规划目标；如果完成度大于１，则表示超额完成了规划目标；如果完成度小于１，则认为未完成规划目标。具体体现在定量的系列指标上，有规划完成情况、学科专业建设情况、人才培养状况、科学研究状况、师资队伍建设状况、基本建设状况等。根据已有研究结果，大学组织涉及多元的利益相关者，每个利益相关者关心、关注的点有所差异，我们需要从中寻找一种平衡。利益相关者的满意度包括教师和学生对学校发展的认可度、社会对教师能力素质和学生能力素质的认可度、政府对学校发展的认可度、校友认可度等。利益相关者的满意度测度指标是指利益相关者对规划实施效果的满意程度指数。满意度指数越高，则表示规划实施的效果越好；满意度指数越低则表示规划实施的效果越差。具体关注点和执行性的测度指标见表４

表４　大学发展规划有效性测度指标

总之，追求规划决策科学有效既是规划制定的重要要求，也是规划实施的重要方向。其评价理应从规划决策分析的科学性、规划决策方案的可行性、规划决策实施的执行性和规划决策结果的有效性四个维度来进行分析判断，从而科学编制高校战略规划，有效实施发展规划，推进大学内涵发展，促进大学取得新成就，迈上新台阶。

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