赵立莹 （中国高教研究 2017年第三期）
摘 要：许多大学战略规划的效力并未因人们理想的期待而实现。 缺乏问责与评估使大学战略规划在实 施过程中出现目标漂移和行动乏力现象。 基于此，从三个层面提出大学战略规划效力提升的路 径：将战略规划的实施效果作为外部评估的核心指标；高校在战略实施中加强动态的战略绩效评估，将战略规划与评估相融合。
关键词：大学；战略规划；战略实施；效力
大学战略规划（又称大学发展规划）是基于对大学发展环境和资源的分析提出大学发展目标及目标实现的系列措施。其目的在于提高大学的管理效能和教育质量， 满足学校及全体师生员工共同发展的需求。20 世纪80 年代以来，战略规划作为促进大学发展的有效管理工具逐渐流行。尽管30 多年来，战略规划专业化程度不断提高，但公众对战略规划的效力质疑却从未间断。大学战略规划到底能对大学发展产生什么影响？ 哪些因素制约了大学战略规划的效力？ 如何提高大学发展规划的效力？这些都是高校管理者和高等教育研究者目前应该关注的重点。
一、大学战略规划的作用 人们对战略规划的期待源于战略规划积极功能的充分发挥。
国内外学界对大学战略规划的功能和作用早已达成共识。Steiss 认为战略规划使组织和环境之间保持动态的平衡，它能充分利用环境变化带来的机遇，成功规避变化带来的威胁［1］。别敦荣认为，发展规划是大学改革与发展的航标，是大学发展的动力传导机制［2］。刘献君指出，大学战略管理使组织能够适应、利用环境变化，提高组织整体的优化程度，注重组织长期、稳定的发展［3］。正因为学界对大学战略规划功能的高度认同，才有高校通过大学战略规划提升大学质量的愿望和实践。美国高校在20 世纪80 年代就开始对大学进行战略规划，在实践中战略规划的专业化程度和效力不断提升，逐渐发展成为高校管理的有效工具。2000 年以后我国大学自主权扩大， 规模扩张，管理问题进一步复杂化，部分高校开始着手制定发展规划，希望通过发展规划的有效实施，提高大学办学质量和核心竞争力。比如青岛大学在“十五”规划的制定和实施过程中，邀请华中科技大学的专家团队全程参与，坚持过程和结果并重、全员参与的原则，使专业的规划有效落实到全体教职工的行动中去。自2001 年开始， 青岛大学每年的工作计划都根据发展规划制订，年终再对工作计划的执行情况进行绩效考核，由此形成一套围绕规划开展工作的运行机制。通过实施“十五”发展规划，青岛大学从一所名不见经传的地方大学，迅速发展成为山东省名列前茅、有重要影响、最具活力的大学［4］。“十五”发展规划的有效实施在青岛大学的跨越式发展中起到关键性的引领作用。发展规划在美国大学的发展中也发挥了积极的作用， 基于美国威斯康星大学战略规划的实施效果，该大学质量改进办公室主任Maury Cotter 指出：“战略规划像磁铁一样，以强大的拉力吸引人们走向理想的未来。那些自愿参与未来的人，会带来他们的创造性观点和使命感。”［5］可见，大学发展规划如果能有效实施，将会有效促进大学发展。
二、大学战略规划实施面临的现实困境及其原因
（一）大学战略规划实施面临的现实困境尽管高校和学界对战略规划的有效实施充满期待，但理想未必因人们的期盼而实现。面对发展规划的低效运行，许多高校职员发出这样的感叹：“规划规划，墙上挂挂”，“规划形成之日，便是失效之时”。这些议论是公众对部分大学发展规划低效现象的真实写照。2016 年某课题组通过对部分大学“十二五”发展规划实施效果调查发现，的确存在低效或无效的发展规划。有的规划从形成之后，就被束之高阁，发展规划与大学发展成为不相交的平行线，对大学发展没有产生任何影响，更不会达到人们理想的期待。比如，课题组在对我国西部一所地方大学管理人员的随机访谈时发现，尽管该校管理层一再强调发展规划对学校产生了积极的影响， 但却没有谈及具体的效果和作用，许多教师不知道学校发展规划处的存在， 也不知道“十二五”发展规划的内容和实施效果；还有教师虽然参与了“十三五”发展规划的讨论，但是认为只是一种形式上的参与，在文本修改中并没有吸收座谈会的意见，教师对发展规划的实施过程和绩效评估也没有任何印象。另外，在对一所新建本科院校发展规划编制人员的访谈时发现，该校“十二五”发展规划由于上级部门要求如期提交，于是由一人基于各部门总结的材料负责撰写， 发展规划既没有经过教职工参与讨论，也没有经过领导班子审阅， 就如期提交给上级部门，最后发展规划分别存放在省教育厅的材料堆里和学校的文件柜里，学校既没有战略实施，也没有战略评估，更谈不上战略问责。规划如果不能对相关主体发挥作用，得不到其认同和遵守，则意味着规划不具有效力。该校在“十三五”发展规划的制定中，尽管领导班子一再调动教职工参与规划制定的积极性，但前期发展规划的无效使教职工对其作用不抱任何希望，在发展规划讨论和实施中大多数人只是消极被动地应付。目前“十三五”发展规划已经实施了一年，依然看不到战略规划在学校发展中的作用，许多教师甚至忘记了发展规划的存在。尽管大学战略规划的低效或无效是一种普遍存在，但是高校利益相关者对大学战略规划效力的质疑和诉求却是一种客观存在。为什么有的大学耗费了巨大人力物力制定的战略规划最终没有实现预期目标，发挥应有的作用，呈现低效的状态呢，如何提高大学发展规划的效力？
（二）大学发展规划实施低效的原因分析
1. 目标漂移和行动乏力导致大学战略规划实施低效。关于大学战略规划的低效问题，学界也有过分析。2005 年起我国学者开始研究大学战略规划的有效性。魏海苓认为，无法达成集体行动是制约大学战略规划效力的根源［6］。王鹏基于大学战略规划实施效果的现实考察，发现大学战略规划的集体行动困境表现为自由行动者缺席与规划的政治市场失灵［7］。陈明发现我国大学战略规划效果不好的原因主要集中在9 个方面：战略缺乏可执行性；对战略实施认识存在偏差；缺乏战略领导和行动；约束激励机制不健全；战略沟通不够；组织资源不匹配；部门之间协调不够；对战略变革的抵制；较长时期导致的战略漂移［8］。刘献君认为缺乏战略行动和战略评估是大学战略发展规划低效的主要原因［9］。
2. 评估和问责的缺失是大学战略规划低效的主要原因。虽然评估在战略规划有效实施中的作用已经得到认同，但是评估在我国大学战略管理中却没有发挥应有的作用。许多大学战略规划在制定好之后，就成了静态的政策文本，被搁置在文件柜，既没有战略目标管理的问责机制，也没有战略评估的措施，因而没有实施的环节，更没有人关注实施的效果。教育管理部门更多关注大学是否如期提交了战略规划文本，而不是关注大学战略规划实施的效果。政府对大学的外部评估中也没有深入对发展规划进行评估。2006年我国高校经历的本科教学水平评估中没有涉及大学发展规划，2013 年启动的审核评估也没有对大学战略规划及其实施效果的关注，高校年度质量报告及年检中没有对战略规划实施效果评价的指标。学校内部也没有根据战略规划对各部门进行具体的责任分工和目标考核，更没有对战略规划的实施状况进行形成性评价或终结性评价。大学战略规划与评估的脱节， 导致战略规划实施过程中目标漂移和行动乏力。由此看来，大学战略规划低效的主要原因是没有对战略实施效果进行评估和问责。
三、大学战略规划有效实施的路径探索
美国大学不但在战略实施过程中能通过战略绩效评估，对战略规划进行调整和修正，而且将战略规划与质量保障活动相结合，通过外部认证和校内自评完成对学校发展战略规划的评估［10］。大学战略规划的有效实施不但需要专业化的战略制定，而且要有围绕战略目标采取的战略行动，更要有持续的战略评估。
（一） 将战略规划的实施效果作为外部评估的核心指标。
外部评估既是公众问责高校质量的基本手段，也是高校规范发展和质量提升的内在诉求，外部评估结果与大学发展的高度相关性，使其成为高校最重视的一项活动。为了引起高校对发展规划及实施效果的关注，一些国家和地区的外部评估中已经将战略规划的实施效果作为评估的重要指标。比如，美国西北地区院校认证委员会（NWCCU）将大学战略规划的制定和实施作为高校评估的重要内容，并制定了针对大学战略规划9 条清晰的评估标准：第一，清晰地描述战略规划制定过程和组织目标实现的措施；第二，大学战略规划与大学使命、目标的一致性；第三，大学战略规划的制定过程中多元利益相关者的充分参与；第四，战略规划的结果对资源分配的影响，提高教学科研和服务的有效性；第五，将战略规划和评估结合在一起, 确定组织的战略重点；第六，高校能为外部对战略规划有效性评估提供必要的证据；第七，将院校研究、院校评估和大学战略规划结合起来；第八，系统地审查大学对自身发展的研究和战略规划；第九，利用战略规划和评估结果证明组织的有效性［11］。美国西北地区院校认证委员会所管辖的学校每次接受认证和自评实质上也是在全校范围对战略规划进行整体评估的过程。大学战略规划在制定中也为高校的认证和自评工作奠定了基础。在战略规划的制定过程中， 高校规划机构会对校内外环境进行扫描，所获得的数据和信息成为高校接受认证和开展自评的基础，很多高校让规划机构直接参与学校的认证准备和自评活动，他们可以对战略规划实施前后学校的发展变化进行评估。通过外部评估实现外部质量保障机构对大学战略规划实施效果的评估是大学战略规划效力提升的有效手段。外部评估关于战略规划的各种规定和对评估效力的关注，会使高校时刻清醒地认识到大学战略规划的效力产生于战略管理的不同环节，每一个环节都要通过评估和问责保障战略规划的顺利落实。
（二）在战略管理中高校内部需要加强动态战略评估。
战略评估是监控战略实施，并对战略实施的绩效进行系统性评价的过程，其结果可以作为调整、修正，甚至终止战略规划的合理依据。组织动态的战略评估问责相关部门，有利于确保战略规划的持续实施。根据战略管理的流程， 战略评估可以分为战略分析评估、战略选择评估和战略绩效评估三个环节。大学战略绩效评估的主要内容包括大学发展的环境变化，战略实施过程中的绩效变化，对战略规划的修改与调整三个方面。
1. 评估大学发展规划实施的环境变化。大学发展深受环境的影响和制约。战略规划的制定和实施过程都需要对大学发展的环境进行评估，从而确定或调整战略方向。可以运用SWOT 分析法对大学战略规划的内外环境进行评估和分析。在大学战略规划的实施过程中，既要对大学发展的环境进行分析，也要对大学发展历史、现状和未来进行评估，因为有效的战略规划是扎根历史、基于现状、面向未来的。战略规划过程通常受三个问题驱动：我们在哪里？ 我们要走向何方？ 我们如何到达目标［12］。评估的内容包括内部因素和外部因素，内部因素主要是组织自身的优劣势；大学发展的历史，尤其是之前发展规划的实施效果，制约因素及改进意见；大学目前的发展水平，突出的成绩及存在的问题，解决问题的可能路径。外部因素主要是组织发展的外部环境，学校整体水平在大学排名体系中的位次和学科专业的发展状况，国际高等教育发展趋势和国家政策调整对大学发展带来的可能影响。对大学发展的内部因素和外部因素进行战略分析评估，将会提高战略规划的可行性和有效性。战略分析评估一方面要检查战略规划是否能提高大学办学效能，另一方面通过分析外部环境，判断学校发展是否会有新的机遇。战略分析评估决定了战略规划实施的起点和学校发展的高度。通过评估，了解构成现行战略基础的大学发展外部机会与潜在的威胁，大学的内部优势与劣势在环境变化中是否发生了变化，发生了哪些变化，什么原因引起大学发展的变化。
2. 进行动态的战略绩效评估。战略绩效即组织期望通过战略实施达到的成绩和效果。绩效是过程和结果的集中体现， 是个人和组织共同努力的结果，可以从不同的维度进行评估和测量。战略绩效评估是对战略目标完成情况的分析、评价和预测，是对战略规划实施过程和结果的全面衡量。它本质上是一种战略控制手段，即通过战略实施成果与战略目标的对比分析，找出偏差并采取措施纠正。评估不是对规划实施结果的模糊判断，而是基于战略目标对实施过程和结果的判断。因此，战略绩效评估首先要对目标进行分解，总目标的实现需要哪些子目标的支撑，子目标需要从哪些方面进行考核，确定关键绩效指标。如2006年《英国大学联席委员会关键绩效指标报告》列出的十项指标中，最重要的就是学校可持续发展指标和学术质量指标。其次，要根据关键指标，确定阶段性计划和年度计划，落实责任部门和责任人，定期对目标实现进行评估和问责，通过评估加强问责，引导规划措施落实，明确规划实施效果。
3. 及时做出战略修正与调整的决定。评估的最终目的不是为了证明质量而是为了提高质量。战略绩效评估不仅是对实施效果的价值判断，并以此证明推动了学校质量提升，而且是通过动态评估发现问题及时反馈，充分发挥评估的改进功能，及时调整战略规划，在动态调整中保持战略规划的灵活性，并为下次战略规划的制定提供经验教训。因此，在战略绩效评估及战略实施的阶段性考核和年度考核中，及时解决规划实施过程中出现的问题，保证规划措施的顺利实施。通过实施动态绩效评估，对预期目标与实际绩效进行比较分析，研究战略实施效果与战略目标间的差距，分析目标达成和目标偏离的影响因素，寻找克服制约因素的策略。持续进行的动态绩效评估能有效地对战略规划的实施进行过程管理。
（三）使战略规划与评估在合作中获得双赢
大学战略规划的实施具有生命周期，一般以五年为期限。将前期战略规划的评估结果用于下期发展规划的制定，将会使大学战略规划的制定和实施在传承的基础上创新，更加有效。比如美国威斯康星大学麦迪逊分校通过将战略规划融入组织管理，采取了一系列措施， 这些措施使该校顺利实施了两轮战略规划，通过美国地区性认证机构的评估。在2015—2019 年规划中也充分利用了自评报告，并建立了评估-规划模型，该模型在提升大学战略规划的效力中发挥了重要作用。外部评估在内部自评的基础上进行，大学内部相关人员通过收集大学发展历史、现状和未来的资料，形成证明大学内部质量并对问题进行反思和提出改进方案的自评报告。外部评估专家基于自评材料分析和现场考察，对学校质量进行综合判断，并对学校存在的问题提出指导意见。大学利益相关者共同讨论形成的评估报告， 对学校的发展具有重要的指导价值。大学战略规划制定的过程会影响战略规划实施的效果，将评估获得的信息和建议作为制定战略规划的依据，能帮助最终执行规划的教师和职员加深对战略目标和措施的理解，推动战略规划的有效实施。
参考文献
［1］ Steiss Alan Walter. Strategic management and organizationaldecision making［M］. Lexington, MA: Lexington Books,1985:75.
［2］ 别敦荣.发展规划是大学改革与发展的航标［J］.高等教育研究,2005(4).
［3］ 刘献君.论高校战略管理［J］.高等教育研究,2006(2).
［4］ 别敦荣.大学发展战略规划的制定与实施———青岛大学案例研究［J］.高等工程教育研究,2009(1).
［5］ Rich Whitney. Involving Academic Faculty in Developingand Implementing a Strategic Plan New Directions forStudent Services［J］． New Directions for Students Services,2010(132).
［6］ 魏海苓.战略管理与大学发展———中国大学战略管理的有效性研究［D］.武汉:华中科技大学,2006.
［7］ 王 鹏.中国大学战略规划的有效性研究———基于集体行动理论的视角［D］.武汉:华中科技大学,2012.
［8］ 陈明.大学战略规划有效实施的主要驱动因素分析［J］.高等教育评论,2013(1).
［9］ 刘献君,陈志忠.论战略管理与大学发展［J］.高等教育研究,2016(3).
［10］ 黄艳霞.美国大学战略规划评估的路径选择［J］.高等教育研究,2010(7).
［11］ NWCCU: Standards for Accreditation［EB/OL］.(2010-11-18)［2016-5-26］http://www.nwccu.org/Pubs Forms andUpdates/Publications/Standards for Accreditation.pdf.
［12］ Schuh J H. Strategic Planning and Finance［M］// In S.Komives and Associates. Student Services: A Handbook forthe Profession, San Francisco: Jossey-Bass, 2003:132-13.
