文章来源：林杰 张德祥 《中国高教研究》2020年第3期
摘要
新中国成立70年来，中国高等教育外部治理现代化的理想目标，经历了“加强省级政府高等教育统筹”“推动大学自主办学”以及“完善社会参与高等教育治理的体制机制”等不同阶段的演变与调整之后，逐渐凝结成“构建政府、大学、社会之间新型关系”。当前中国高等教育外部治理现代化依然面临诸多现实困境，治理主体层面的多元共治举步维艰，治理思维层面的线性思维根深蒂固，治理工具层面的依法治理任重道远。在新时代背景下，推进中国高等教育外部治理现代化，要完善法治体系，推进依法治理；转变政府职能，调整治理方式；落实大学法人地位，提升大学自主办学能力；培育社会组织，推进社会组织有序有效参与治理。
关键词
中国高等教育；外部治理；现代化；治理主体；治理思维；治理工具；治理目标
推进中国高等教育外部治理现代化，是建设高等教育强国和提升中国高等教育国际话语权的基础。然而，推进中国高等教育外部治理现代化，绝非朝夕之功。经过70年的艰辛探索、不断实践以及经验积累，中国高等教育外部治理现代化的基本逻辑与主体脉络逐渐明朗：中国高等教育外部治理现代化是多元的治理主体在科学的治理思维的指导下，运用有效的治理工具实现理想的治理目标的复杂动态过程。本研究以此为依据与主线，试图梳理与厘清中国高等教育外部治理现代化的理想目标，剖析与解读中国高等教育外部治理现代化的现实困境，在此基础上探寻与构建中国高等教育外部治理现代化的推进策略。
一、中国高等教育外部治理现代化的理想目标
在不同的时空条件下，中国高等教育外部治理现代化的理想目标，有着不同的表述与表达。从治理主体之间关系演变的角度来看，新中国成立70年来中国高等教育外部治理现代化的理想目标经历了多次调整，由此也就有了“加强省级政府高等教育统筹”“推动大学自主办学”以及“完善社会参与高等教育治理的体制机制”等不同的政策表述。并且，这些不同的政策表述最终实现了融合，即“构建政府、大学、社会之间新型关系”的理想目标。
（一）加强省级政府高等教育统筹
中央与地方之间的关系问题，既是中国政治经济体制改革的重点与难点问题，也是中国高等教育管理体制改革的核心与关键问题。而加强省级政府高等教育统筹的本质就是要解决该问题。实际上，加强省级政府高等教育统筹，与落实“中央与地方两级管理、以省为主”的高等教育管理体制改革之间，具有内在的一致性与相通性。改革开放政策实施之前，中国政治、经济、社会以及教育等各个领域，实行的都是大统一的中央集权领导体制。在此情形下，中央与地方之间关系的总体基调，自然也是中央集权，地方政府的权力相对地被忽视了。这一基本状况随着改革开放政策的实施，逐渐发生了转变。1978年，教育部发布的《关于恢复和办好全国重点高等学校的意见》，指出要“根据有利于加强党的一元化领导，有利于发挥中央和地方两个积极性，有利于教学和科学研究工作中早见成效的原则，对全国重点高等学校实行统一领导，分级管理……面向全国和面向地区的全国重点高等学校，除少数院校实行有关部委直接领导外，多数院校实行有关部委和省、市、自治区双重领导，以部委为主”。可以看到，该《意见》发出了向地方放权与赋权改革的明确信号，此后的诸多重大改革政策，都延续与强化了发挥两个积极性和分级管理的基本思路。尤其是，1993年发布的《中国教育改革和发展纲要》（以下简称“1993年《纲要》”），更是明确地指出“高等教育逐步实行中央和省、自治区、直辖市两级管理，以省级政府为主的体制”，“逐步扩大省级政府的教育决策权和统筹权”。并且，这一改革思路得到了2010年印发的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》（以下简称“2010年《纲要》”）和2014年发布的《关于进一步扩大省级政府教育统筹权的意见》的肯定与强化，进而逐渐凝结为“加强省级政府高等教育统筹”的政策表述。2015年修订的《高等教育法》规定，“设立实施专科教育的高等学校，由省、自治区、直辖市人民政府审批，报国务院教育行政部门备案；设立其他高等教育机构，由省、自治区、直辖市人民政府教育行政部门审批。”从法律的角度进一步明确与规范了省级政府高等教育统筹，同时也实质性地扩大与加强了省级政府高等教育统筹权，是推动中国高等教育外部治理现代化的重要举措与根本保障。自此以后，加强省级政府高等教育统筹，逐渐成为中国高等教育外部治理现代化的重要目标之一。
（二）推动大学自主办学
政府与大学之间的关系问题，是中国高等教育管理体制改革的“老大难”问题，至今依然未得到有效解决。若不能妥善而彻底地解决这一问题，中国高等教育外部治理现代化将难以实现。在中国，解决该问题的具体举措就是推进大学自主办学。然而，在中国高等教育改革发展史上，大学自主办学问题长期未受到应有的关注与重视。改革开放政策实施之前，大学运行与发展的相关活动，事无巨细、物无大小、财无多少，都处于政府的控制与管理之中，大学毫无办学自主权可言。此时，大学是政府的附属，大学的积极性、主动性与创新性被严重束缚与抑制。改革开放政策的推行，在客观上给解决大学自主办学问题，带来了希望与可能。1979年几位大学领导在《人民日报》联合发文呼吁“给高等学校一点自主权”。自此以后，大学自主办学问题才以办学自主权为切入点，逐渐受到各界的关注与重视。经过几年的讨论与酝酿，于1985年发布的《关于教育体制改革的决定》（以下简称“1985年《决定》”），指出要“改革管理体制，在加强宏观管理的同时，坚决实行简政放权，扩大学校的办学自主权”。1985年《决定》是中国高等教育改革发展过程中，第一次从大学办学自主权的角度提出了大学自主办学问题的政策文件。1992年发布的《关于国家教委直属高校内部管理体制改革的若干意见》和《关于国家教委直属高校深化改革，扩大办学自主权的若干意见》，对扩大大学办学自主权做了更加细致的规定与说明，并首次明确提出大学的法人地位问题。实际上，这两个“若干意见”提出与明确的诸多问题，又经过几年的讨论、探索与实践，得到了1998年通过的《高等教育法》的回应与明确，并在2015年修订的《高等教育法》中得到了延续与强化。法律的明确，赋予大学自主办学以合法性，也为大学自主办学提供了广阔的空间。自此以后，推动大学自主办学，就有了坚实的法律基础与法治保障，由此也揭开了大学自主办学改革的新篇章。实际上，推动大学自主办学，既是提高高等教育质量的根基，也是中国高等教育外部治理现代化的理想目标之一。然而，各界并没有充分认识到大学自主办学的价值与意义，在实践上也没有给予大学自主办学应有的关注与重视。
（三）完善社会参与高等教育治理的体制机制
大学与社会之间的关系问题，历来就是各界关注的焦点问题之一，也是中国高等教育管理体制改革的重点，同时又是中国高等教育外部治理现代化的关键。从本质上来说，完善社会参与高等教育治理体制机制的目的，就是要解决大学与社会之间的关系问题。改革开放政策实施之前，大学与社会之间被政府完全隔离，政府是大学与社会之间沟通的中介，大学与社会之间是绝缘的。正是因为如此，大学才被称为“象牙塔”。并且大学与社会之间的绝缘状态，在改革开放之后依然延续了很长一段时间。直到1985年《决定》的发布，指出要“使高等学校具有主动适应经济和社会发展需要的积极性和能力”，才发出改变大学与社会之间绝缘关系的信号，由此也开启了高等教育治理的先河。然而，在计划经济体制下，社会参与高等教育治理的重要性与改革趋向，并没有受到应有的关注与重视。1992年，建立社会主义市场经济体制改革目标的提出与确立，为社会参与高等教育治理提供了现实可能，自此以后社会也正式开始作为独立主体参与高等教育治理。1993年《纲要》对社会参与高等教育治理的诸多问题做了规划、部署与明确，由此也奠定了社会参与高等教育治理的主基调。1998年通过的《高等教育法》，一方面强调大学要向社会争取资源，另一方面鼓励社会参与到大学发展之中。实际上，这就是从法律上肯定与鼓励社会参与高等教育治理，为社会参与高等教育治理确立了合法性。2010年《纲要》明确指出，要“积极发挥行业协会、专业学会、基金会等各类社会组织在教育公共治理中的作用”。2014年发布的《普通高等学校理事会规程（试行）》，指出高等学校要建立理事会制度，并对建立理事会制度参与高等教育治理的意义、作用、职责以及组织等一系列问题做了规定与部署。2015年修订的《高等教育法》，从社会投入、社会监督以及第三方评估等方面，进一步完善了社会参与高等教育治理的体制机制，不但再次明确与肯定了社会参与高等教育治理的合法性，而且明确了社会参与高等教育治理的主要途径与基本方式。由此可以清晰地看到，社会参与高等教育外部治理的体制机制逐渐完善，法治保障也日臻健全。完善社会参与高等教育治理的体制机制，已成为解决大学与社会之间关系问题的重要途径，也是中国高等教育外部治理体系现代化的理想目标之一。
（四）构建政府、大学、社会之间新型关系
从治理主体的角度来看，政府、大学、社会是中国高等教育治理的核心主体，也是中国高等教育治理现代化的根本支点与关键主体，任何一方都不可或缺。换言之，推进中国高等教育外部治理现代化的关键，就是协调政府、大学、社会三者之间的关系，即构建政府、大学、社会之间新型关系。历史地看，起初推进中国高等教育外部治理现代化，主要是以政府、大学、社会三者之中的两两关系为主，而很少在系统的、全局的、整体的视野中来考察与协调政府、大学、社会三者之间的关系。随着改革的推进和实践的发展，这一状况也逐渐发生了转变。1992年发布的《关于加快改革和积极发展普通高等教育的意见》，首次提出“要理顺政府、社会和学校三者之间的关系”。实际上，这不但提出了中国高等教育管理体制改革的任务，也明确了中国高等教育外部治理现代化的目标。遗憾的是，此后很长一段时间该问题并没有引起足够重视，这样的表述在相关政策文件中也没有再次出现。直到2010年《纲要》的发布，提出要“构建政府、学校、社会之间新型关系”，才再一次引起各界的关注与重视。2015年发布的《关于深入推进教育管办评分离，促进政府职能转变的若干意见》，提出要“推进管办评分离，构建政府、学校、社会之间新型关系”。2017年印发的《关于深化教育体制机制改革的意见》，指出要构建政府、学校、社会之间的新型关系”。可以发现，自2010年《纲要》提出“构建政府、大学、社会之间新型关系”的理想目标后，中国高等教育宏观领域中的诸多重大改革政策，在描述或呈现中国高等教育外部治理改革目标之时都是围绕此而推行与开展。实际上，从统领性与概括性的角度来看，“构建政府、大学、社会之间新型关系”，已然成为超越“加强省级政府高等教育统筹”“推动大学自主办学”以及“完善社会参与高等教育治理的体制机制”等目标的终极追求，由此也就成为中国高等教育外部治理现代化的理想目标。当然，理想目标的提出是一回事，而理想目标的实现则依然任重而道远。
总而言之，从不同的层面与维度来分析中国高等教育外部治理现代化的理想目标，会有不同的政策表述，而且不同的政策表述也是针对不同的具体问题。但如果从宏观的、系统的、整体的视野来看，这些不同的表述之间并不矛盾，而且还是纵横交织、有机统一的，其最终目的都将服务于“构建政府、大学、社会之间新型”的理想目标。
二、中国高等教育外部治理现代化的现实困境
“构建政府、大学、社会之间新型关系”的理想目标已清晰明确，但实现理想目标的过程依然存在诸多现实困境。
（一）治理主体：多元共治举步维艰
从治理主体的角度来看，中国高等教育外部治理现代化，应扭转一元管理走向多元共治。多元共治，是协调核心利益相关者之间关系的根本依据与基本准则，也是中国高等教育外部治理现代化的基本前提与基础依托。中国高等教育外部治理的一元主体主要是政府（大多时候是中央政府），多元主体主要是中央政府、地方政府、大学和社会。在中国高等教育改革发展史上，多元主体并非同时体现，其地位也不是同等地体现的，彼此之间的关系有着曲折复杂的演变历程。正如前文述及，改革开放政策实施之前，中国高等教育外部治理主体基本没有大学与社会的位置，只有政府一元主体，而且主要是中央政府。1985年《决定》的发布，标志着社会与大学作为独立主体开始参与中国高等教育外部治理现代化改革，自此以后社会与大学的主体性作用日益彰显，由此也拉开了中国高等教育“分级管理、分级负责”改革的序幕。因此，1985年《决定》，成为中国高等教育外部治理由中央政府一元主体开始走向中央政府、地方政府、大学以及社会多元共治的重要标志。自此以后，高等教育领域的“管办评分离”“放管服改革”等，都是在不同历史时期的不同呈现方式和话语表达，问题的核心与实质就是处理与协调中国高等教育外部治理多元主体——中央政府、地方政府、大学和社会之间的关系，其本质就是要“构建政府、大学、社会之间新型关系”。不过，还是要清醒地认识到，随着高等教育改革的不断推进与深化，中国高等教育外部治理主体逐渐多元，但中央政府、地方政府、大学以及社会等多元治理主体之间的权责利关系依然有待进一步厘清与规范。尤其是社会的作用依然难以充分发挥，大学自主办学的空间依然非常有限，大学的主体性并没有得到充分的尊重。在中国高等教育外部治理现代化过程中，不同治理主体之间的多元共治，依然举步维艰。
（二）治理思维：线性思维根深蒂
从治理思维的角度来看，中国高等教育外部治理现代化，应扭转线性思维走向系统思维。推进中国高等教育外部治理现代化，必须立足于和奠基于系统思维，这是由中国高等教育外部治理的复杂性与艰巨性共同决定的，也是中国高等教育外部治理现代化的内在要求与基本遵循。历史与现实显示，在深层次的治理思维上，线性思维问题一直存在于中国高等教育外部治理现代化过程之中，甚至发挥着主导性作用，这在诸多方面都有体现与反映。如在中央政府与地方政府之间，是采用分权体制，还是采用集权体制，或是采用“央地结合”体制，都取决于中央政府的态度，地方政府本应有的作用没有得到充分而有效地发挥；在政府与大学之间，政府完全决定着大学办学自主权的有无、多少及内容，至于是中央政府管还是地方政府管，大学都处于被管状态，基本没有“发言权”；在社会与大学之间，政府扮演着中介的角色，政府退出的进度、让权的幅度以及时间的选择等，都左右着大学与社会之间关系的变革与调整，而这一切都是线性思维的反映与结果。从政策文本的内容及其所反映的基本改革精神来看，随着中国高等教育外部治理现代化的不断推进，治理思维逐渐从线性思维走向系统思维，特别是进入新时代以来，这个趋向体现的尤为明显。2013年，教育部印发的《关于2013年深化教育领域综合改革的意见》指出，“要用系统思维、全局意识和全球视野认识改革，用普遍联系观点设计改革，用统筹兼顾办法推进改革，进一步增强改革的系统性、整体性、协同性。”实际上，中国高等教育领域开展的“管办评分离”“放管服改革”以及加强高等教育省级统筹等，都具有浓重的系统思维特征。然而，这些高瞻远瞩、深谋远虑的精神、筹划与部署，却在实践过程中走了样，自上而下的行政命令式改革，各自为战的分散化改革，头痛医头脚痛医脚式的碎片化改革，不顾客观差异的一刀切式改革，今天改一块明天改一块的打补丁式改革，依然不同程度地存在着，严重影响着中国高等教育外部治理现代化的推进。治理思维虽是无形的，却具有极强的穿透力，能在不知不觉之中对实践产生深远而重要的影响。可以说，从治理思维的角度来看，在中国高等教育外部治理现代化过程中，线性思维依然根深蒂固，而要扭转这个倾向依然困难重重。
（三）治理工具：依法治理任重道远
从治理工具的角度来看，中国高等教育外部治理现代化，应完善与优化政策治理进而走向依法治理。依法治理，既是依法治教的具体体现与基本要求，也是中国高等教育外部治理现代化的必然要求与必由之路。实际上，“只有通过高等教育治理法治化，才能扫清高等教育治理中的制度障碍。”长期以来，以政府主管部门下发的指示、办法、通知、意见、条例以及规定等为主要载体的各种政策文件，是中国高等教育外部治理改革的主要依据。久而久之，导致中国高等教育外部治理现代化改革，逐渐形成了依“规范性文件”行政，而非依法行政，体现出典型的“政策思维”特征。然而，政策治理主导下的中国高等教育外部治理改革实践已表明，不仅难以带来中国高等教育外部治理现代化的理想局面，反而还可能引发许多新的问题与矛盾。此外，在政策治理思维框架下，各项改革措施基本都是以行政命令的方式自上而下地来推行，与依法治教的法治精神和基本要求有很远的距离，也与系统思维的核心思想与根本理念相左。《高等教育法》的颁布、实施与修订，为中国高等教育外部治理现代化提供了法治依据与保障。进入新时代，依法治国进程的不断加快和法治政府的逐渐完善，为中国高等教育外部治理法治化，提供了坚实的法律基础和难得的历史机遇。2016年，教育部印发的《依法治教实施纲要（2016—2020年）》提出，“到2020年，形成系统完备、层次合理、科学规范、运行有效的教育法律制度体系，形成政府依法行政、学校依法办学、教师依法执教、社会依法评价、支持和监督教育发展的教育法治实施机制和监督体系。”实际上，诸多改革政策与措施已表明，中国高等教育外部治理现代化正逐渐从依赖政策治理向依法治理转变，依法治理已是大势所趋与基本要求。然而，制度本身固有的路径依赖作用，使得中国高等教育外部治理的政策思维问题并未产生根本性转变，并且依然发挥着重要的指导性作用。实事求是地说，政策治理作为一种重要的治理工具本身并没问题，问题是缺乏法治理念与系统思维的政策治理，可能存在易变、片面、分散以及冲突等问题，而这些问题在以往的中国高等教育外部治理改革过程中也确实不同程度地发生了。鉴于此，在推进中国高等教育外部治理现代化过程中，需要以法治化来规制高等教育治理政策化，并最终走向中国高等教育外部治理法治化，实现中国高等教育外部治理现代化。然而，从治理工具的角度来看，在中国高等教育外部治理现代化过程中，依法治理依然任重道远。
在推进中国高等教育外部治理现代化过程中，治理主体、治理思维以及治理工具等维度的问题并不是毫不相干、相互割裂的，而是共时交织、相互嵌套的。由此决定了推进中国高等教育治理现代化，必然是整体性、系统性、全局性、长期性、协同性的，任何片面性、线性、局部性、短期性、割裂性的改革举措都难以取得预期成效，也难以实现“构建政府、大学、社会之间新型关系”的理想目标。
三、中国高等教育外部治理现代化的推进策略
无论从哪个维度或层次来看，中国高等教育外部治理现代化，都是一个复杂的系统性问题，既不可能一蹴而就，亦不可能毕其功于一役。推进中国高等教育外部治理现代化，实现“构建政府、大学、社会之间新型关系”的理想目标，需要做战略性打算与长期性考量。
（一）完善法治体系，推进依法治理
依法治理，是推进与实现中国高等教育外部治理现代化的必然要求与必由之路。完善的法治体系，是依法推进中国高等教育外部治理现代化的前提条件与基础支撑。完善的法治体系，由诸多基本要素构成，根本要求就是从立法到守法到执法再到司法，形成系统完备、科学规范、运转有效的法治体系，进而做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。由此，“要用法治来规范政府和大学、市场的边界，在法治框架内调整各类主体的利益关系，有效调动和保护各方面的改革积极性与创造性”。在新时代背景下，应以习近平新时代中国特色社会主义思想为行动指南，不断建立健全高等教育法制体系，从而为推进中国高等教育外部治理现代化提供法治依据、夯实法治根基。与此同时，也必须清醒地看到，同中国高等教育事业的蓬勃发展与历史使命相比，同中国高等教育外部治理现代化面临的严峻挑战与艰巨任务相比，同中国高等教育外部治理现代化的法治要求与理想目标相比，同推进依法治教和依法治校的根本要求与理想目标相比，中国高等教育法治体系建设还存在诸多不适应、不符合以及不健全等现实问题。当然，推进中国高等教育依法治理是一项系统工程，是中国高等教育外部治理改革的一场广泛而深刻的革命，不可能一蹴而就。在推进中国高等教育外部治理现代化过程中，要秉持系统思维，摒弃线性思维，要不断修订与完善各种成文法与不成文法，完善并增强法治体系的系统性、及时性、针对性和有效性，同时也要时刻绷紧依法治理的“弦”，进而实现“构建政府、大学、社会之间新型关系”的理想目标。
（二）转变政府职能，调整治理方式
政府在中国高等教育改革发展过程中，始终居于核心地位，发挥着不可替代的关键性作用。可以毫不夸张地说，政府职能的行使与发挥，直接决定着中国高等教育改革发展的成败。实际上，在中国高等教育外部治理现代化过程中，政府的维度较为复杂，不能一概而论、大而化之。通常所言的政府，既涉及中央政府与地方政府分工合作——“由哪级政府管”的问题，也涉及政府“管什么”和“如何管”的问题。只是，随着“中央和省级政府两级管理、以省级政府为主”的管理体制的确立，基本解决了“由哪级政府管”的问题。如今，“政府‘管什么’和‘如何管’的问题，已成为高等教育管理体制的主要矛盾……政府教育主管部门对高等学校，管了许多不该管的事，以明显不符合教育规律的方式在管事”。中国高等教育管理体制改革的历史已昭示，“只要不转变政府部门的管理职能和管理方式，相关部门的权力依然无边，那就可以今天下放几项权力、明天又收上几项权力，一些管理权力下放了、另外一些新的权力又被轻而易举地设置出来了”。产生如此问题是很容易理解的，全能型政府的触角无所不及、无处不在，甚至无所不能。在新时代背景下，推进政府职能转变，要转变全能型政府理念，倡导服务型政府建设，强化顶层设计、战略统筹、政策引导、监督管理以及信息服务等职能，调动与发挥“小政府”的智慧与开明，做到有限的政府不越位。引入“权力清单”和“责任清单”制度，划定政府的权力边界，做到“法无授权不可为”，明确政府的责任范围，做到“法定责任必须为”。调整治理方式，要加快推进与强化“管办评分离”与“放管服改革”，促进治理方式从微观管理走向宏观管理，从直接管理走向间接管理，从依赖行政命令管理走向依法依规治理，从自上而下走向上下联动、相互贯通。需要再次强调的是，这里所说的转变与调整，绝非线性的、单向的、片面的、分散的，而是系统的、协同的、互动的、整体的，是基于系统思维而推进的。
（三）落实大学法人地位，提升大学自主办学能力
长期以来，落实大学法人地位、扩大大学办学自主权，一直被视为调整与改革政府与大学之间关系的核心与主线。当前，从法律条文的具体内容来看，大学的法人地位已得到确认，而且大学办学自主权也在不断扩大，并逐渐得到落实。但是，在既有的法律规定中，对大学法人属性的规定依然模糊不清，更为主要的是大学与政府之间并未建立起真正意义上的平等的法律关系，附属或等级关系依然是主基调。此外，大学办学自主权的误用、滥用、乱用的事例，屡禁不止、广遭诟病，一再侵蚀着政府进一步扩大与落实大学办学自主权的信心与决心。因此，推进中国高等教育外部治理现代化，一方面，要真真切切地落实大学法人地位，明确大学法人属性，建立政府与大学之间平等合作的法律主体关系，明确大学作为独立法人的权力边界、利益范围以及责任内容，建立健全大学法人权益的救济与保障机制；另一方面，要大力提升大学自主办学能力，夯实大学办学自主权扩大与落实的内在根基。大学自主办学能力是指大学在价值理性与文化自觉的基础上，自主地获取与配置资源、优化组织与权力结构以及协调内外部关系，在符合大学内在发展逻辑的基础上进行办学定位，自主地开展与推进人才培养、科学研究以及社会服务等活动的能力。提升大学自主办学能力，是大学有效行使办学自主权的前提，是建设世界一流大学和高等教育强国的根基。若没有大学法人地位的落实，“普遍意义上的治理逻辑就不会改变，也难以避免运动式治理的频繁出现”。实际上，落实大学法人地位与提升大学自主办学能力，是一个并行不悖的过程，并且两者只有协调同步、有机结合，才能实现各自的改革目的，也才能促进与实现中国高等教育外部治理现代化。
（四）培育社会组织，推进社会组织有序有效参与治理
在中国高等教育改革发展史上，社会组织作为一支独立的力量介入到高等教育外部治理变革的历史较短，而社会组织被视为中国高等教育外部治理主体之一的历史更短，由此导致社会组织参与中国高等教育外部治理的能力较弱，参与治理的机制不畅。社会组织参与中国高等教育外部治理的问题主要体现在两个方面：一方面，在中国高等教育外部治理现代化过程中，社会组织参与度不高、参与渠道不畅以及参与机制不顺等问题，制约着社会组织有序参与高等教育外部治理；另一方面，社会组织自身的参与能力和意识不强、权威性不够、公正性不足以及公信力较弱等问题，也在很大程度上影响着社会组织有效参与高等教育外部治理。实际上，社会组织作为政府与大学之间的“缓冲器”，在协调“府学关系”、构建理想的中国高等教育外部治理格局中，具有不可替代的基础性作用。然而，在中国高等教育外部治理现代化过程中，政府与大学之间一直缺乏社会组织这个必要的“缓冲器”，这也是“政府管教育、学校办教育、社会评教育”的高等教育治理格局，至今尚未形成的重要原因。在新时代背景下，加强社会组织参与高等教育治理，是中国高等教育外部治理现代化改革的基本方向与重要内容。因而，应以“管办评分离”和“放管服改革”为抓手，以依法治理为基本遵循，一方面，大力培育社会组织与第三方协会组织，提升社会组织参与能力、树立社会组织权威与公信力，夯实社会组织参与高等教育治理的根基；另一方面，完善社会组织参与机制，更好地统筹社会力量、平衡社会利益、调节社会关系以及规范社会行为，营造社会组织参与高等教育治理的良好生态环境。当然，社会组织作为高等教育资源的重要来源之一，对高等教育的繁荣具有举足轻重的作用，尤其是在高等教育投入体制改革不断深化的背景下，其对高等教育运行与发展的作用将更加凸显。由此而产生的一个必然结果就是，社会组织在高等教育治理中的作用也将日益重要。
中国高等教育外部治理的复杂性与系统性，决定了上述举措需要彼此衔接、协同推进，惟其如此才能取得预期成效，也才能实现“构建政府、大学、社会之间新型关系”的理想目标。
文章来源：林杰 张德祥《中国高教研究》2020年第3期
摘要
新中国成立70年来，中国高等教育外部治理现代化的理想目标，经历了“加强省级政府高等教育统筹”“推动大学自主办学”以及“完善社会参与高等教育治理的体制机制”等不同阶段的演变与调整之后，逐渐凝结成“构建政府、大学、社会之间新型关系”。当前中国高等教育外部治理现代化依然面临诸多现实困境，治理主体层面的多元共治举步维艰，治理思维层面的线性思维根深蒂固，治理工具层面的依法治理任重道远。在新时代背景下，推进中国高等教育外部治理现代化，要完善法治体系，推进依法治理；转变政府职能，调整治理方式；落实大学法人地位，提升大学自主办学能力；培育社会组织，推进社会组织有序有效参与治理。
关键词
中国高等教育；外部治理；现代化；治理主体；治理思维；治理工具；治理目标
推进中国高等教育外部治理现代化，是建设高等教育强国和提升中国高等教育国际话语权的基础。然而，推进中国高等教育外部治理现代化，绝非朝夕之功。经过70年的艰辛探索、不断实践以及经验积累，中国高等教育外部治理现代化的基本逻辑与主体脉络逐渐明朗：中国高等教育外部治理现代化是多元的治理主体在科学的治理思维的指导下，运用有效的治理工具实现理想的治理目标的复杂动态过程。本研究以此为依据与主线，试图梳理与厘清中国高等教育外部治理现代化的理想目标，剖析与解读中国高等教育外部治理现代化的现实困境，在此基础上探寻与构建中国高等教育外部治理现代化的推进策略。
一、中国高等教育外部治理现代化的理想目标
在不同的时空条件下，中国高等教育外部治理现代化的理想目标，有着不同的表述与表达。从治理主体之间关系演变的角度来看，新中国成立70年来中国高等教育外部治理现代化的理想目标经历了多次调整，由此也就有了“加强省级政府高等教育统筹”“推动大学自主办学”以及“完善社会参与高等教育治理的体制机制”等不同的政策表述。并且，这些不同的政策表述最终实现了融合，即“构建政府、大学、社会之间新型关系”的理想目标。
（一）加强省级政府高等教育统筹
中央与地方之间的关系问题，既是中国政治经济体制改革的重点与难点问题，也是中国高等教育管理体制改革的核心与关键问题。而加强省级政府高等教育统筹的本质就是要解决该问题。实际上，加强省级政府高等教育统筹，与落实“中央与地方两级管理、以省为主”的高等教育管理体制改革之间，具有内在的一致性与相通性。改革开放政策实施之前，中国政治、经济、社会以及教育等各个领域，实行的都是大统一的中央集权领导体制。在此情形下，中央与地方之间关系的总体基调，自然也是中央集权，地方政府的权力相对地被忽视了。这一基本状况随着改革开放政策的实施，逐渐发生了转变。1978年，教育部发布的《关于恢复和办好全国重点高等学校的意见》，指出要“根据有利于加强党的一元化领导，有利于发挥中央和地方两个积极性，有利于教学和科学研究工作中早见成效的原则，对全国重点高等学校实行统一领导，分级管理……面向全国和面向地区的全国重点高等学校，除少数院校实行有关部委直接领导外，多数院校实行有关部委和省、市、自治区双重领导，以部委为主”。可以看到，该《意见》发出了向地方放权与赋权改革的明确信号，此后的诸多重大改革政策，都延续与强化了发挥两个积极性和分级管理的基本思路。尤其是，1993年发布的《中国教育改革和发展纲要》（以下简称“1993年《纲要》”），更是明确地指出“高等教育逐步实行中央和省、自治区、直辖市两级管理，以省级政府为主的体制”，“逐步扩大省级政府的教育决策权和统筹权”。并且，这一改革思路得到了2010年印发的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》（以下简称“2010年《纲要》”）和2014年发布的《关于进一步扩大省级政府教育统筹权的意见》的肯定与强化，进而逐渐凝结为“加强省级政府高等教育统筹”的政策表述。2015年修订的《高等教育法》规定，“设立实施专科教育的高等学校，由省、自治区、直辖市人民政府审批，报国务院教育行政部门备案；设立其他高等教育机构，由省、自治区、直辖市人民政府教育行政部门审批。”从法律的角度进一步明确与规范了省级政府高等教育统筹，同时也实质性地扩大与加强了省级政府高等教育统筹权，是推动中国高等教育外部治理现代化的重要举措与根本保障。自此以后，加强省级政府高等教育统筹，逐渐成为中国高等教育外部治理现代化的重要目标之一。
（二）推动大学自主办学
政府与大学之间的关系问题，是中国高等教育管理体制改革的“老大难”问题，至今依然未得到有效解决。若不能妥善而彻底地解决这一问题，中国高等教育外部治理现代化将难以实现。在中国，解决该问题的具体举措就是推进大学自主办学。然而，在中国高等教育改革发展史上，大学自主办学问题长期未受到应有的关注与重视。改革开放政策实施之前，大学运行与发展的相关活动，事无巨细、物无大小、财无多少，都处于政府的控制与管理之中，大学毫无办学自主权可言。此时，大学是政府的附属，大学的积极性、主动性与创新性被严重束缚与抑制。改革开放政策的推行，在客观上给解决大学自主办学问题，带来了希望与可能。1979年几位大学领导在《人民日报》联合发文呼吁“给高等学校一点自主权”。自此以后，大学自主办学问题才以办学自主权为切入点，逐渐受到各界的关注与重视。经过几年的讨论与酝酿，于1985年发布的《关于教育体制改革的决定》（以下简称“1985年《决定》”），指出要“改革管理体制，在加强宏观管理的同时，坚决实行简政放权，扩大学校的办学自主权”。1985年《决定》是中国高等教育改革发展过程中，第一次从大学办学自主权的角度提出了大学自主办学问题的政策文件。1992年发布的《关于国家教委直属高校内部管理体制改革的若干意见》和《关于国家教委直属高校深化改革，扩大办学自主权的若干意见》，对扩大大学办学自主权做了更加细致的规定与说明，并首次明确提出大学的法人地位问题。实际上，这两个“若干意见”提出与明确的诸多问题，又经过几年的讨论、探索与实践，得到了1998年通过的《高等教育法》的回应与明确，并在2015年修订的《高等教育法》中得到了延续与强化。法律的明确，赋予大学自主办学以合法性，也为大学自主办学提供了广阔的空间。自此以后，推动大学自主办学，就有了坚实的法律基础与法治保障，由此也揭开了大学自主办学改革的新篇章。实际上，推动大学自主办学，既是提高高等教育质量的根基，也是中国高等教育外部治理现代化的理想目标之一。然而，各界并没有充分认识到大学自主办学的价值与意义，在实践上也没有给予大学自主办学应有的关注与重视。
（三）完善社会参与高等教育治理的体制机制
大学与社会之间的关系问题，历来就是各界关注的焦点问题之一，也是中国高等教育管理体制改革的重点，同时又是中国高等教育外部治理现代化的关键。从本质上来说，完善社会参与高等教育治理体制机制的目的，就是要解决大学与社会之间的关系问题。改革开放政策实施之前，大学与社会之间被政府完全隔离，政府是大学与社会之间沟通的中介，大学与社会之间是绝缘的。正是因为如此，大学才被称为“象牙塔”。并且大学与社会之间的绝缘状态，在改革开放之后依然延续了很长一段时间。直到1985年《决定》的发布，指出要“使高等学校具有主动适应经济和社会发展需要的积极性和能力”，才发出改变大学与社会之间绝缘关系的信号，由此也开启了高等教育治理的先河。然而，在计划经济体制下，社会参与高等教育治理的重要性与改革趋向，并没有受到应有的关注与重视。1992年，建立社会主义市场经济体制改革目标的提出与确立，为社会参与高等教育治理提供了现实可能，自此以后社会也正式开始作为独立主体参与高等教育治理。1993年《纲要》对社会参与高等教育治理的诸多问题做了规划、部署与明确，由此也奠定了社会参与高等教育治理的主基调。1998年通过的《高等教育法》，一方面强调大学要向社会争取资源，另一方面鼓励社会参与到大学发展之中。实际上，这就是从法律上肯定与鼓励社会参与高等教育治理，为社会参与高等教育治理确立了合法性。2010年《纲要》明确指出，要“积极发挥行业协会、专业学会、基金会等各类社会组织在教育公共治理中的作用”。2014年发布的《普通高等学校理事会规程（试行）》，指出高等学校要建立理事会制度，并对建立理事会制度参与高等教育治理的意义、作用、职责以及组织等一系列问题做了规定与部署。2015年修订的《高等教育法》，从社会投入、社会监督以及第三方评估等方面，进一步完善了社会参与高等教育治理的体制机制，不但再次明确与肯定了社会参与高等教育治理的合法性，而且明确了社会参与高等教育治理的主要途径与基本方式。由此可以清晰地看到，社会参与高等教育外部治理的体制机制逐渐完善，法治保障也日臻健全。完善社会参与高等教育治理的体制机制，已成为解决大学与社会之间关系问题的重要途径，也是中国高等教育外部治理体系现代化的理想目标之一。
（四）构建政府、大学、社会之间新型关系
从治理主体的角度来看，政府、大学、社会是中国高等教育治理的核心主体，也是中国高等教育治理现代化的根本支点与关键主体，任何一方都不可或缺。换言之，推进中国高等教育外部治理现代化的关键，就是协调政府、大学、社会三者之间的关系，即构建政府、大学、社会之间新型关系。历史地看，起初推进中国高等教育外部治理现代化，主要是以政府、大学、社会三者之中的两两关系为主，而很少在系统的、全局的、整体的视野中来考察与协调政府、大学、社会三者之间的关系。随着改革的推进和实践的发展，这一状况也逐渐发生了转变。1992年发布的《关于加快改革和积极发展普通高等教育的意见》，首次提出“要理顺政府、社会和学校三者之间的关系”。实际上，这不但提出了中国高等教育管理体制改革的任务，也明确了中国高等教育外部治理现代化的目标。遗憾的是，此后很长一段时间该问题并没有引起足够重视，这样的表述在相关政策文件中也没有再次出现。直到2010年《纲要》的发布，提出要“构建政府、学校、社会之间新型关系”，才再一次引起各界的关注与重视。2015年发布的《关于深入推进教育管办评分离，促进政府职能转变的若干意见》，提出要“推进管办评分离，构建政府、学校、社会之间新型关系”。2017年印发的《关于深化教育体制机制改革的意见》，指出要构建政府、学校、社会之间的新型关系”。可以发现，自2010年《纲要》提出“构建政府、大学、社会之间新型关系”的理想目标后，中国高等教育宏观领域中的诸多重大改革政策，在描述或呈现中国高等教育外部治理改革目标之时都是围绕此而推行与开展。实际上，从统领性与概括性的角度来看，“构建政府、大学、社会之间新型关系”，已然成为超越“加强省级政府高等教育统筹”“推动大学自主办学”以及“完善社会参与高等教育治理的体制机制”等目标的终极追求，由此也就成为中国高等教育外部治理现代化的理想目标。当然，理想目标的提出是一回事，而理想目标的实现则依然任重而道远。
总而言之，从不同的层面与维度来分析中国高等教育外部治理现代化的理想目标，会有不同的政策表述，而且不同的政策表述也是针对不同的具体问题。但如果从宏观的、系统的、整体的视野来看，这些不同的表述之间并不矛盾，而且还是纵横交织、有机统一的，其最终目的都将服务于“构建政府、大学、社会之间新型”的理想目标。
二、中国高等教育外部治理现代化的现实困境
“构建政府、大学、社会之间新型关系”的理想目标已清晰明确，但实现理想目标的过程依然存在诸多现实困境。
（一）治理主体：多元共治举步维艰
从治理主体的角度来看，中国高等教育外部治理现代化，应扭转一元管理走向多元共治。多元共治，是协调核心利益相关者之间关系的根本依据与基本准则，也是中国高等教育外部治理现代化的基本前提与基础依托。中国高等教育外部治理的一元主体主要是政府（大多时候是中央政府），多元主体主要是中央政府、地方政府、大学和社会。在中国高等教育改革发展史上，多元主体并非同时体现，其地位也不是同等地体现的，彼此之间的关系有着曲折复杂的演变历程。正如前文述及，改革开放政策实施之前，中国高等教育外部治理主体基本没有大学与社会的位置，只有政府一元主体，而且主要是中央政府。1985年《决定》的发布，标志着社会与大学作为独立主体开始参与中国高等教育外部治理现代化改革，自此以后社会与大学的主体性作用日益彰显，由此也拉开了中国高等教育“分级管理、分级负责”改革的序幕。因此，1985年《决定》，成为中国高等教育外部治理由中央政府一元主体开始走向中央政府、地方政府、大学以及社会多元共治的重要标志。自此以后，高等教育领域的“管办评分离”“放管服改革”等，都是在不同历史时期的不同呈现方式和话语表达，问题的核心与实质就是处理与协调中国高等教育外部治理多元主体——中央政府、地方政府、大学和社会之间的关系，其本质就是要“构建政府、大学、社会之间新型关系”。不过，还是要清醒地认识到，随着高等教育改革的不断推进与深化，中国高等教育外部治理主体逐渐多元，但中央政府、地方政府、大学以及社会等多元治理主体之间的权责利关系依然有待进一步厘清与规范。尤其是社会的作用依然难以充分发挥，大学自主办学的空间依然非常有限，大学的主体性并没有得到充分的尊重。在中国高等教育外部治理现代化过程中，不同治理主体之间的多元共治，依然举步维艰。
（二）治理思维：线性思维根深蒂
从治理思维的角度来看，中国高等教育外部治理现代化，应扭转线性思维走向系统思维。推进中国高等教育外部治理现代化，必须立足于和奠基于系统思维，这是由中国高等教育外部治理的复杂性与艰巨性共同决定的，也是中国高等教育外部治理现代化的内在要求与基本遵循。历史与现实显示，在深层次的治理思维上，线性思维问题一直存在于中国高等教育外部治理现代化过程之中，甚至发挥着主导性作用，这在诸多方面都有体现与反映。如在中央政府与地方政府之间，是采用分权体制，还是采用集权体制，或是采用“央地结合”体制，都取决于中央政府的态度，地方政府本应有的作用没有得到充分而有效地发挥；在政府与大学之间，政府完全决定着大学办学自主权的有无、多少及内容，至于是中央政府管还是地方政府管，大学都处于被管状态，基本没有“发言权”；在社会与大学之间，政府扮演着中介的角色，政府退出的进度、让权的幅度以及时间的选择等，都左右着大学与社会之间关系的变革与调整，而这一切都是线性思维的反映与结果。从政策文本的内容及其所反映的基本改革精神来看，随着中国高等教育外部治理现代化的不断推进，治理思维逐渐从线性思维走向系统思维，特别是进入新时代以来，这个趋向体现的尤为明显。2013年，教育部印发的《关于2013年深化教育领域综合改革的意见》指出，“要用系统思维、全局意识和全球视野认识改革，用普遍联系观点设计改革，用统筹兼顾办法推进改革，进一步增强改革的系统性、整体性、协同性。”实际上，中国高等教育领域开展的“管办评分离”“放管服改革”以及加强高等教育省级统筹等，都具有浓重的系统思维特征。然而，这些高瞻远瞩、深谋远虑的精神、筹划与部署，却在实践过程中走了样，自上而下的行政命令式改革，各自为战的分散化改革，头痛医头脚痛医脚式的碎片化改革，不顾客观差异的一刀切式改革，今天改一块明天改一块的打补丁式改革，依然不同程度地存在着，严重影响着中国高等教育外部治理现代化的推进。治理思维虽是无形的，却具有极强的穿透力，能在不知不觉之中对实践产生深远而重要的影响。可以说，从治理思维的角度来看，在中国高等教育外部治理现代化过程中，线性思维依然根深蒂固，而要扭转这个倾向依然困难重重。
（三）治理工具：依法治理任重道远
从治理工具的角度来看，中国高等教育外部治理现代化，应完善与优化政策治理进而走向依法治理。依法治理，既是依法治教的具体体现与基本要求，也是中国高等教育外部治理现代化的必然要求与必由之路。实际上，“只有通过高等教育治理法治化，才能扫清高等教育治理中的制度障碍。”长期以来，以政府主管部门下发的指示、办法、通知、意见、条例以及规定等为主要载体的各种政策文件，是中国高等教育外部治理改革的主要依据。久而久之，导致中国高等教育外部治理现代化改革，逐渐形成了依“规范性文件”行政，而非依法行政，体现出典型的“政策思维”特征。然而，政策治理主导下的中国高等教育外部治理改革实践已表明，不仅难以带来中国高等教育外部治理现代化的理想局面，反而还可能引发许多新的问题与矛盾。此外，在政策治理思维框架下，各项改革措施基本都是以行政命令的方式自上而下地来推行，与依法治教的法治精神和基本要求有很远的距离，也与系统思维的核心思想与根本理念相左。《高等教育法》的颁布、实施与修订，为中国高等教育外部治理现代化提供了法治依据与保障。进入新时代，依法治国进程的不断加快和法治政府的逐渐完善，为中国高等教育外部治理法治化，提供了坚实的法律基础和难得的历史机遇。2016年，教育部印发的《依法治教实施纲要（2016—2020年）》提出，“到2020年，形成系统完备、层次合理、科学规范、运行有效的教育法律制度体系，形成政府依法行政、学校依法办学、教师依法执教、社会依法评价、支持和监督教育发展的教育法治实施机制和监督体系。”实际上，诸多改革政策与措施已表明，中国高等教育外部治理现代化正逐渐从依赖政策治理向依法治理转变，依法治理已是大势所趋与基本要求。然而，制度本身固有的路径依赖作用，使得中国高等教育外部治理的政策思维问题并未产生根本性转变，并且依然发挥着重要的指导性作用。实事求是地说，政策治理作为一种重要的治理工具本身并没问题，问题是缺乏法治理念与系统思维的政策治理，可能存在易变、片面、分散以及冲突等问题，而这些问题在以往的中国高等教育外部治理改革过程中也确实不同程度地发生了。鉴于此，在推进中国高等教育外部治理现代化过程中，需要以法治化来规制高等教育治理政策化，并最终走向中国高等教育外部治理法治化，实现中国高等教育外部治理现代化。然而，从治理工具的角度来看，在中国高等教育外部治理现代化过程中，依法治理依然任重道远。
在推进中国高等教育外部治理现代化过程中，治理主体、治理思维以及治理工具等维度的问题并不是毫不相干、相互割裂的，而是共时交织、相互嵌套的。由此决定了推进中国高等教育治理现代化，必然是整体性、系统性、全局性、长期性、协同性的，任何片面性、线性、局部性、短期性、割裂性的改革举措都难以取得预期成效，也难以实现“构建政府、大学、社会之间新型关系”的理想目标。
三、中国高等教育外部治理现代化的推进策略
无论从哪个维度或层次来看，中国高等教育外部治理现代化，都是一个复杂的系统性问题，既不可能一蹴而就，亦不可能毕其功于一役。推进中国高等教育外部治理现代化，实现“构建政府、大学、社会之间新型关系”的理想目标，需要做战略性打算与长期性考量。
（一）完善法治体系，推进依法治理
依法治理，是推进与实现中国高等教育外部治理现代化的必然要求与必由之路。完善的法治体系，是依法推进中国高等教育外部治理现代化的前提条件与基础支撑。完善的法治体系，由诸多基本要素构成，根本要求就是从立法到守法到执法再到司法，形成系统完备、科学规范、运转有效的法治体系，进而做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。由此，“要用法治来规范政府和大学、市场的边界，在法治框架内调整各类主体的利益关系，有效调动和保护各方面的改革积极性与创造性”。在新时代背景下，应以习近平新时代中国特色社会主义思想为行动指南，不断建立健全高等教育法制体系，从而为推进中国高等教育外部治理现代化提供法治依据、夯实法治根基。与此同时，也必须清醒地看到，同中国高等教育事业的蓬勃发展与历史使命相比，同中国高等教育外部治理现代化面临的严峻挑战与艰巨任务相比，同中国高等教育外部治理现代化的法治要求与理想目标相比，同推进依法治教和依法治校的根本要求与理想目标相比，中国高等教育法治体系建设还存在诸多不适应、不符合以及不健全等现实问题。当然，推进中国高等教育依法治理是一项系统工程，是中国高等教育外部治理改革的一场广泛而深刻的革命，不可能一蹴而就。在推进中国高等教育外部治理现代化过程中，要秉持系统思维，摒弃线性思维，要不断修订与完善各种成文法与不成文法，完善并增强法治体系的系统性、及时性、针对性和有效性，同时也要时刻绷紧依法治理的“弦”，进而实现“构建政府、大学、社会之间新型关系”的理想目标。
（二）转变政府职能，调整治理方式
政府在中国高等教育改革发展过程中，始终居于核心地位，发挥着不可替代的关键性作用。可以毫不夸张地说，政府职能的行使与发挥，直接决定着中国高等教育改革发展的成败。实际上，在中国高等教育外部治理现代化过程中，政府的维度较为复杂，不能一概而论、大而化之。通常所言的政府，既涉及中央政府与地方政府分工合作——“由哪级政府管”的问题，也涉及政府“管什么”和“如何管”的问题。只是，随着“中央和省级政府两级管理、以省级政府为主”的管理体制的确立，基本解决了“由哪级政府管”的问题。如今，“政府‘管什么’和‘如何管’的问题，已成为高等教育管理体制的主要矛盾……政府教育主管部门对高等学校，管了许多不该管的事，以明显不符合教育规律的方式在管事”。中国高等教育管理体制改革的历史已昭示，“只要不转变政府部门的管理职能和管理方式，相关部门的权力依然无边，那就可以今天下放几项权力、明天又收上几项权力，一些管理权力下放了、另外一些新的权力又被轻而易举地设置出来了”。产生如此问题是很容易理解的，全能型政府的触角无所不及、无处不在，甚至无所不能。在新时代背景下，推进政府职能转变，要转变全能型政府理念，倡导服务型政府建设，强化顶层设计、战略统筹、政策引导、监督管理以及信息服务等职能，调动与发挥“小政府”的智慧与开明，做到有限的政府不越位。引入“权力清单”和“责任清单”制度，划定政府的权力边界，做到“法无授权不可为”，明确政府的责任范围，做到“法定责任必须为”。调整治理方式，要加快推进与强化“管办评分离”与“放管服改革”，促进治理方式从微观管理走向宏观管理，从直接管理走向间接管理，从依赖行政命令管理走向依法依规治理，从自上而下走向上下联动、相互贯通。需要再次强调的是，这里所说的转变与调整，绝非线性的、单向的、片面的、分散的，而是系统的、协同的、互动的、整体的，是基于系统思维而推进的。
（三）落实大学法人地位，提升大学自主办学能力
长期以来，落实大学法人地位、扩大大学办学自主权，一直被视为调整与改革政府与大学之间关系的核心与主线。当前，从法律条文的具体内容来看，大学的法人地位已得到确认，而且大学办学自主权也在不断扩大，并逐渐得到落实。但是，在既有的法律规定中，对大学法人属性的规定依然模糊不清，更为主要的是大学与政府之间并未建立起真正意义上的平等的法律关系，附属或等级关系依然是主基调。此外，大学办学自主权的误用、滥用、乱用的事例，屡禁不止、广遭诟病，一再侵蚀着政府进一步扩大与落实大学办学自主权的信心与决心。因此，推进中国高等教育外部治理现代化，一方面，要真真切切地落实大学法人地位，明确大学法人属性，建立政府与大学之间平等合作的法律主体关系，明确大学作为独立法人的权力边界、利益范围以及责任内容，建立健全大学法人权益的救济与保障机制；另一方面，要大力提升大学自主办学能力，夯实大学办学自主权扩大与落实的内在根基。大学自主办学能力是指大学在价值理性与文化自觉的基础上，自主地获取与配置资源、优化组织与权力结构以及协调内外部关系，在符合大学内在发展逻辑的基础上进行办学定位，自主地开展与推进人才培养、科学研究以及社会服务等活动的能力。提升大学自主办学能力，是大学有效行使办学自主权的前提，是建设世界一流大学和高等教育强国的根基。若没有大学法人地位的落实，“普遍意义上的治理逻辑就不会改变，也难以避免运动式治理的频繁出现”。实际上，落实大学法人地位与提升大学自主办学能力，是一个并行不悖的过程，并且两者只有协调同步、有机结合，才能实现各自的改革目的，也才能促进与实现中国高等教育外部治理现代化。
（四）培育社会组织，推进社会组织有序有效参与治理
在中国高等教育改革发展史上，社会组织作为一支独立的力量介入到高等教育外部治理变革的历史较短，而社会组织被视为中国高等教育外部治理主体之一的历史更短，由此导致社会组织参与中国高等教育外部治理的能力较弱，参与治理的机制不畅。社会组织参与中国高等教育外部治理的问题主要体现在两个方面：一方面，在中国高等教育外部治理现代化过程中，社会组织参与度不高、参与渠道不畅以及参与机制不顺等问题，制约着社会组织有序参与高等教育外部治理；另一方面，社会组织自身的参与能力和意识不强、权威性不够、公正性不足以及公信力较弱等问题，也在很大程度上影响着社会组织有效参与高等教育外部治理。实际上，社会组织作为政府与大学之间的“缓冲器”，在协调“府学关系”、构建理想的中国高等教育外部治理格局中，具有不可替代的基础性作用。然而，在中国高等教育外部治理现代化过程中，政府与大学之间一直缺乏社会组织这个必要的“缓冲器”，这也是“政府管教育、学校办教育、社会评教育”的高等教育治理格局，至今尚未形成的重要原因。在新时代背景下，加强社会组织参与高等教育治理，是中国高等教育外部治理现代化改革的基本方向与重要内容。因而，应以“管办评分离”和“放管服改革”为抓手，以依法治理为基本遵循，一方面，大力培育社会组织与第三方协会组织，提升社会组织参与能力、树立社会组织权威与公信力，夯实社会组织参与高等教育治理的根基；另一方面，完善社会组织参与机制，更好地统筹社会力量、平衡社会利益、调节社会关系以及规范社会行为，营造社会组织参与高等教育治理的良好生态环境。当然，社会组织作为高等教育资源的重要来源之一，对高等教育的繁荣具有举足轻重的作用，尤其是在高等教育投入体制改革不断深化的背景下，其对高等教育运行与发展的作用将更加凸显。由此而产生的一个必然结果就是，社会组织在高等教育治理中的作用也将日益重要。
中国高等教育外部治理的复杂性与系统性，决定了上述举措需要彼此衔接、协同推进，惟其如此才能取得预期成效，也才能实现“构建政府、大学、社会之间新型关系”的理想目标。
