文章来源：李立国 《高等教育研究》 2018年9月14日
一、关系主义视野下大学治理的特征
大学自治或自主性是大学治理的关键所在。但从大学治理的历史与现实看，不同国家、不同社会制度下，大学治理自主性的内涵与边界存在较大差异，并没有统一、一致的标准，大学治理的有效性取决于它与政府、市场、社会、知识之间的关联，大学本身无法自立于多种力量之外。所谓关系主义视角（relational perspective），强调世界是一个动态的过程，应从相互作用的过程中获得认同与定义，不同事物的相互作用是一个动态的不断展开的过程。关系主义视角强调的是一种嵌入性、情境性和动态性的机制。［1］具体到大学治理，我们不能将大学自治或治理的自主性视为大学天然的禀赋或者是被给定的固化的某种本质，应将大学治理置于大学与政府、市场、社会、知识的关系中来理解，而不是将其建立在作为实体的高等教育机构的必然特质之上。大学治理的自主性不是基于与政府、市场、社会相互隔绝而具有的自主性，而恰恰是因为大学与多种力量之间建立了密切的关联机制，才带来了大学治理的自主特性，并促使大学形成了不同的治理实践。
“由于高等教育的历史发展是社会环境多种要素和复杂动力综合作用的结果，研究高等教育的历史变迁过程也需要一种整体的方法论和综合性的研究框架。”［2］伯顿·克拉克提出了解释高等教育整体变迁的“三角模型”，即由国家权力、学术权力和市场三要素构成的三角动态系统。［3］国家、市场与学术三种权力要素的不同组合与相互作用的动态机制导致不同国家或者同一国家在不同时期高等教育发展模式的形成，它已成为解释现代高等教育系统运行，特别是对各国高等教育体制进行比较时所使用的经典解释模型。
范富格特丰富和发展了伯顿·克拉克的 “三角模型”。他认为政府在高等教育发展中起重要作用的同时又具有复杂性，区别了“起促进作用”的国家和“起干预作用”的国家这两种形式，使政府介入的结果、介入的方式与作用领域直接关联起来。范富格特还分析了市场在高等教育中的特殊作用，指出高等教育的“市场”具有双重作用。［4］
史静寰从影响高等教育发展的最基本要素入手，提出了知识、国家、社会、市场这四个影响高等教育的基本外部力量，四要素共同构成高等教育系统与之互动的生存环境。四种基本要素互动既是外部环境变化作用于高等教育系统的结果，也是高等教育系统自身不断完善其组织功能与系统活力，具有内在生命发展力的体现。［5］
从已有研究文献来看，对于高等教育的整体发展与变迁，国内外学者给出了一些解释与分析框架，但对于这些外在基本要素是如何影响大学治理的，则没有进行相关探讨。无论从高等教育实践来看，还是从已有研究成果出发，政府（国家）、市场、社会、知识是影响高等教育发展的四种基本外部力量，同时也构成了制约大学治理的四种基本力量。但这四种基本力量以何种机制作用于大学治理，其作用机制是如何相互作用从而形成不同的治理实践的，则需要从理论与实践的视野和角度具体分析。而原有研究往往基于治理模式的视角对各种因素作了简单化和同质化的技术处理，从而遮蔽了大学治理实践中更为复杂和多元的互动机制。
治理形态概念的提出，或许能在相当程度上克服过往研究简单化和同质化的弊端。治理形态有别于治理模式，尽管两者都具有将治理实践体系化、系统化的特征。大学治理模式是大学治理理论化概括的理想类型，是对大学历史与现状的高度理性抽象。大学治理形态则是大学治理的具体实践方式，是大学治理模式在实践中多样化与丰富性的体现。应该说，普遍理性主义的研究立场和依靠抽象思辨的研究方法高度抽象出来的治理模式还不足以呈现丰富多彩的治理实践，而治理形态视角是运用治理理论分析治理实践并对之进行概括和总结，其本质特征是关注和考察治理实践的关联性和整体性，因而能够从无序和个性中发现有序和共性。现代大学的治理实践具有极大的开放性和丰富性，当大学舞台上呈现出多样化的治理实践时，试图分辨出它们属于何种治理模式并根据认定的治理模式来评判其治理行为可能是无效的，解析大学治理实践的路径应当从治理模式的辨析转向治理形态的探讨，由以理论为中心的“表层结构”转向以实践为中心的“深层结构”，唯此才能更好地分析大学治理实践的复杂性、多维性与丰富性。
由此，本文拟将现代大学治理变革研究的中心议题聚焦于政府、市场、社会、知识这四种外部力量是以何种机制作用于大学治理并且相互作用从而形成各种不同的治理形态的。首先，本文对行政机制、市场机制、社会机制和知识机制①的基本特征进行分析，并论述这四种机制相互作用而形成的大学治理框架；其次，分析各种治理机制、治理模式作用于大学内部的组织层面、财政层面、人事层面、学术层面、问责层面等不同领域而形成的各种具体治理形态；最后，对于现代大学治理形态的发展趋势进行分析。
二、行政、市场、社会与知识四种机制对于大学治理的作用
在影响现代大学发展的四种基本外部力量中，政府是主要的力量。不管何种制度与类型的国家，大学的发展与进步都离不开政府的作用。政府对于大学治理发挥作用的主要机制是行政机制，即通过命令、控制、管控、契约、规制等方式作用于大学，使政府意志得以贯彻执行。所谓规制是指以政府为代表的公共权力机构对社会机构依法施加的持续的管理与控制活动，是国家“强制权力”的运用，主要包括经济性规制和社会性规制两种形式。［6］行政机制又可以称之为“等级治理”（hierarchical governance）、“官僚治理”（bureaucratic governance）、“依规治理”（rule-based governance）等，其作用于大学治理的主要形式为管理、秩序与等级。
市场对于高等教育的作用是高等教育系统多样化、高等教育大众化普及化时代的产物，从时间坐标看，是二战之后尤其是20世纪80年代之后。市场对于高等教育的作用机制体现在以下几个方面：一是大学作为资源依赖型组织和准公共产品性质的组织，其资源输入不能只依靠政府投入，还要从市场中获取；二是大学的产品生产与输出，如人才培养、科研成果转化、社会服务等都离不开市场的存在；三是现代大学竞争加剧，大学的声誉、排名与内部运行都借鉴了市场机制的竞争与绩效等因素。市场机制又被称为契约治理，其在高等教育治理中所嵌入的制度结构在不同国家和不同时期的大学治理中有所差异，但总体特征是竞争、绩效与自主。
现代大学由社会的边缘进入社会的中心，大学已不再是游离于社会之外的“象牙塔”，而是进入社会方方面面与各个角落的无所不在的组织机构，面对社会各方面的多样化需求，高等教育不可能置身事外，必须有所作为，高等教育不能因为强调自主办学而放弃社会责任。2004 年 9 月，联合国教科文组织欧洲高等教育中心发表的《关于欧洲高等教育伦理价值和原则的布加勒斯特宣言》宣称：“高等教育机构的自治，对于切实完成其历史任务，适应现代社会的挑战是至关重要的，但高等教育机构不应以此为借口规避对整个社会的责任，而须坚持不懈地去促进公共福利。”［7］社会也不再漠视高等教育的存在与发展，而是对大学提出了自己的评价与看法，表达了自己的意愿与需求，甚至要求参与到大学治理中去，社会参与由此成为现代大学治理的重要维度。社会机制作用于大学治理的主要形式为需求、参与和监督。
知识是大学存在的基础，作为以生产、创新、传播与应用知识为主要职能的机构，知识在大学发展与治理中发挥着特殊的作用。正是由于大学是以知识和“高深学问”为纽带，使得大学治理不同于政府治理，也不同于企业治理，而是具有自身的特殊性，这种特殊性就体现为知识机制的自由、平等、权威在大学治理中的作用。知识观念与知识演进影响着大学治理，知识观念决定着哪些知识能够进入大学领地，知识演进决定着大学教学科研内容的变迁。如在“象牙塔”时代，形而上的知识占据主导，学者在大学治理中就处于统治地位，而随着知识生产模式II的兴起，实用知识在大学逐渐占有重要地位，社会参与大学治理就成为可能。20世纪80年代以来，知识服务社会的范围和性质发生了重大变化，即知识可以作为商品创造利润，教学科研人员走向了学术创业者，出现了所谓的“学术资本主义”。克拉克·科尔认为，今天的知识不仅是力量，也是金钱，这一特点比任何时代都要突出。知识机制作用于大学治理的主要形式为自由、民主与权威。
以上简要分析了行政机制、市场机制、社会机制、知识机制在大学治理中发挥作用的形式与各自的特征，但在现实世界中，这四种作用机制又具有相互嵌入性，任何大学治理都离不开四种治理机制的协同作用。现代大学的治理处于政府、市场、社会与知识四种基本外部力量共同影响的环境之中，受制于行政、市场、社会和知识四种外部机制的协同互动
三、现代大学治理形态的分析框架与实现方式
在政府、市场、社会、知识四种基本外部力量的作用下，现代大学形成了不同的治理模式，国内外学者大致将其归纳为以下四种。一是学术治理模式，由美国学者马文·W·彼得森等人提出。学术治理亦称为同行治理，其基本特征是教授治校，权力来源是以知识与学术为基础的学术权威、学术能力与同行评价，权力类型是学术影响力，以知识与学术能力为基础的权威发挥重要的作用，权力基础为学术自主权与学术控制权，运行特点体现为分散化、民主与平等，组织决策是基于知识生产与传播以及以学术目标为主的决策形式，治理特点是民主、自由，对于不同观点采取辩论与讨论的方式。
二是科层治理模式，源于德国社会学家马克斯·韦伯，强调基于合法理性的授权，组织结构严密。其权力来源是组织的正式授权，权力类型是科层权力，权力基础强调遵循外部规范，服从和服务于上级需求与规划目标，运行特点是中心化、等级化、下级服从上级，组织决策是基于组织目标的理性决策，治理特点是行政权力与权威，对于不同观点采取说明与说服的方式，致力于问题解决，增强组织的一致性。
三是共同治理模式，也称政治治理模式，由鲍德里奇、萨兰奇克、佩弗克等学者提出并完善。自20世纪70年代以来，随着高等教育规模的扩大和大学本身的扩张，与大学事务相关的利益群体日益增加且对大学治理有着自己不同的利益诉求，共同治理开始流行开来。与科层治理认为大学治理属于封闭的组织决策不同，共同治理强调不同群体的利益诉求与表达，不同利益群体的相互协商与决策，当然，在一定情况下也会出现某些强大的利益群体以强制性手段压制其他利益群体的情况。这种治理模式强调大学治理的开放性和协商、共治，其权力来源是机会与个人魅力，权力类型是利益群体的影响力与代表人物的作用，权力基础为协商与共享，运行特点是非中心化、相互结盟与相互合作，治理特点是利益主体的相互影响、相互妥协，在一定情况下会发生强制决策行为，对于不同意见各利益群体会采取自利行为以主导不同观点，在协商时增加自身的权力和影响力。［8］
四是企业化治理模式。伯顿·克拉克曾提出创业型大学的概念，指出在国家紧缩财政预算并减少拨款的背景下，大学应采取企业化的治理方式，以加强与社会的合作，从市场中获取更多的资源。该治理模式强调外部力量参与大学治理的重要性，主张在校内建立强有力的核心行政领导，强调决策的有效性与高效率，有人称之为高等教育公司模式。其权力来源是正式组织的结构与授权，权力类型是基于量化评价和绩效管理的权力与权威，权力基础是强调内部规范，遵循单位内部顶层设计的规则，运行特点是中心化、自上而下的管理体制、扁平化管理，组织决策是基于管理者判断的决策，治理特点是评估与绩效主义，对于不同意见通过规则与强制而达成一致。
“在现代社会，权力中心正从大学内部转移到大学外部，从学术界转移到公共领域，从大学历史上的特权和豁免权地位转移到承担责任义务的地位。”［9］现代大学治理日益受到行政机制、市场机制、社会机制和知识机制的影响，逐步形成了学术治理、科层治理、共同治理、企业化治理四种各具特色的治理模式。需要指出的是，四种治理模式在现代大学治理中都有所体现，具有相互嵌入性。具体到一所大学的治理，既可能同时具备上述四种治理模式所具有的不同特性，也可能是以一种或两种治理模式为主、其他治理模式为辅的形式，但难以找到一所大学就只对应一种治理模式的范例。这四种治理模式是大学治理理想类型的理论化及抽象化概括，在实践中很难找到某种纯粹而单一的大学治理模式。
学术治理、科层治理、共同治理与企业化治理四种治理模式与外部的行政机制、市场机制、社会机制及知识机制相互作用于大学内部的组织层面、财政层面、人事层面、学术层面、问责层面五个具体领域，形成了“强政府、强学校、弱学术、弱参与”的政府与学校共同管控治理形态，“强政府、强学术、弱学校、弱参与”的政府治理与学术自治并存治理形态，“强学校、学术中度、政府中度、参与中度”的法人化治理形态，“强学校、强参与、弱学术、弱政府”的创业型治理形态四种具体大学治理形态
在现代大学治理形态中，反映大学内部组织层面、财政层面、人事层面、学术层面及问责层面五个领域所处状态的具体指标如下：
组织层面：（1）外部成员是否参与学校治理与决策。（2）外部成员如果参与治理和决策，他们是如何产生的，是学校自主推选产生还是由学校推选并报政府部门批准任命，抑或由政府直接任命产生。（3）校长的产生方式：教师选举产生；教师选举再报政府批准任命；由学校董事会或理事会选举并任命；政府直接任命。（4）是否实行“两院制”治理方式，即董事会或理事会负责行政与财政，学术委员会或教授委员会负责学术事务。
财政层面：（1）收入来源：政府预算拨款；政府合同收入；市场收入。（2）财政拨款的控制与支配权：学校对于财政拨款是否拥有自主支配权，能否自主支配和使用财政资金，是否可以将不同开支项目的资金进行调整（可相互抵偿性），是否可以将上年度的财政结余转移至下年度继续使用（可转移性）。（3）学费标准确定的自主权：是政府确定还是由学校与政府共同确定，抑或由学校自主确定学费标准。（4）是否有市场收入。（5）是否可以进行银行贷款。（6）对于学校不动产，经政府授权学校是否可以出售。［10］
人事层面：（1）学校是否可以自主聘用教师与管理人员。（2）学校是否可以自主确定教职员工的薪酬待遇。（3）教师是否拥有国家公务员身份，亦即政策与法律对于大学教师的限定是否比一般劳动力市场更为严格一些。（4）学校教师与管理岗位的人数、招聘与晋升是否受政府管控。
学术层面：（1）招生数量是学校自主决定还是由政府决定，抑或由学校与政府共同决定。（2）学校是否有权自主选拔招收学生。（3）专业设置与学位项目是学校自主决定还是由政府批准。（4）质量保障体系与标准是学校自定还是由政府负责监督。
问责层面：（1）政府问责：是自上而下的行政监督与考评还是合同约定与管制，抑或契约目标与合同约定。（2）社会问责：第三方评估。（3）学校内部监控与保障。
现代大学四种治理形态的内涵与特点如表1所示：
现代大学的四种治理形态在各国高等教育实践中都有典型代表，政府与学校共同管控的治理形态存在于苏联和受苏联高等教育模式影响的国家和地区，政府治理与学术自治并存的治理形态存在于欧洲大陆的法国、德国、意大利、奥地利和亚洲的日本等国家和地区，法人化治理形态的典型代表是美国，创业型治理形态则存在于欧洲和美国的一些创业型大学中。不过，自20世纪80年代以来，政府与学校共同管控的治理形态和政府治理与学术自治并存的治理形态开始了较大幅度的改革，具有转向法人化治理形态的趋势。应该说，大学法人化自主治理是当今国际高等教育治理变革的主流，创业型治理仍然方兴未艾。
具体而言，政府与学校共同管控治理形态的实践在吉尔吉斯斯坦、土耳其等国家的高等教育现状中可见一斑，同时也可从中看出其向法人化治理转变的趋势。吉尔吉斯斯坦虽然已独立近30年，但由于长期受苏联模式的影响，高等教育治理仍然带有极大的官僚性和集权性，大学内部采用服从式的管理方式。《2015年吉尔吉斯斯坦社会经济发展规划》提出了今后的改革方向，其高等教育管理体系将由国家集权向国家-社会共同管理的方式转变，再过渡到社会-国家的管理模式。［11］土耳其尽管加入了欧盟确立的“博洛尼亚进程”，但其高等教育仍具有典型的政府管控性质，大学治理表现为政府行政职能的延伸，专业设置和学术管理均体现了管得过严和统得过死的特征。2008年以来，土耳其的高等教育治理开始了重大变革，以赋予大学更多的自主权，提升其参与高等教育改革的责任，未来还将成立独立的第三方质量认证机构，以增强大学利益相关者的参与度。［12］
政府治理与学术自治并存治理形态的代表性国家如德国、法国、日本等，从20世纪90年代以来也在不断进行改革，以增强校长为首的行政团队的权力，并通过建立由外部人士参加的董事会或理事会扩大学校治理的社会参与度。传统上，德国大学治理的特征是“两头重、中间轻”的哑铃型（也有叫沙漏型），即各州政府掌握学校财政和教师聘任权，对大学管理进行干预，教授以及教授主导的各级学术委员会掌握着大学的教学科研等学术事务，夹在中间的大学管理者对上对下均没有实质性的管理权和可施加影响的资源，只是发挥着协调作用。自1997年开始，德国进行了大学治理改革。一是在政府与大学之间签订契约式的目标协定并确立了总体预算与绩效拨款制度，建立由大学和政府共同确立发展目标的外部调控机制。二是一些州通过立法赋予大学独立的法人地位，大学获得了自主聘任教授、自主设置专业等权力，大学内部设置了校长委员会、评议会和理事会等机构。［13］法国大学的传统治理模式与德国类似。一是教育部主导的行政机构负责学校财政拨款和管理制度的规范；二是行会体制，即由各学校教授代表组成的“公共教育委员会”管理教师的任职资格、录用与工资待遇及教授职位设置等；三是教授负责教学科研等具体学术事务，校长为首的管理层权力很小。［14］进入21世纪之后，法国大学治理模式进行了重大改革，扩大了以校长为首的管理层的权限，校长可以决定录用合同制的教学、科研和行政人员，教师的管理由“公共教育委员会”改为由教师遴选委员会负责，并且校长对任何录用都拥有否决权。改革削弱了大学教授的权力，扩大了校长的权限，弱化了政府的管控，权力向以校长为首的行政团队集中。日本大学法人化改革强化了校级行政管理人员的权限，外部利益相关者也逐步参与到大学治理中来，大学内部学术人员特别是学部教授会在大学治理中的作用则被明显削弱。
作为法人化治理形态的典型代表，美国借鉴欧洲大陆和英国的大学法人制度，形成了由议会颁发特许状和由外部人士组成的董事会这种法人形式。大学董事会被认为是美国“高等教育治理结构的基础”，具有“决定性的制度权力”，其特殊使命是“确保大学或学院的历史将发挥作为通向未来的序幕和灵感的作用”。［15］从大学与外部的关系看，美国大学具有“两头小、中间大”（联邦政府和教师权力小，校长权力大）的特征，也被称作橄榄球型；从内部治理看，具有“自上而下”，权力和责任关系明晰的组织特征；从大学外部看，具有“自下而上”的市场机制的特征。［16］
创业型治理又称公司治理，是商业化模式在大学治理中的运用，主要目的是提升管理的效率。在创业型治理形态中，董事会是大学的最高权力机构，董事会成员也有责任指导大学内部事务并确保大学能够正常运作。从英国华威大学的情况看，大学董事会还下设几个专业委员会，如财政委员会、基础建设委员会、审计委员会等，学校治理中的具体事务由这些委员会运作，委员会成员由外部人士和学校有关人士组成，在学校发展中起着重要的作用；以校长为首的管理团队使学校管理更直接、有效地运行，评议会是学校最高学术机构，但也以校长为核心。这样，创业型大学就在内部形成了以校长为核心的行政治理团队和学术治理机构，确保了校长为首的核心团队管理的高效率和治理的高水平。
现代大学治理变迁改变了大学治理的主体、治理内容与治理方式，“谁在治”、“治什么”、“如何治”都在发生着深刻的变化。如何建立多样化和丰富性的治理形态以确保大学的学术组织特性与自主权利，是世界高等教育面临的深刻挑战。2009年，欧盟发布的《布拉格宣言：大学应对经济危机的纲要建议与欧洲高等教育长期发展路线图》明确指出：“只有加强现代大学自治，才能使大学更加灵活地提升教学、科研和知识转移等方面的卓越水平和创新能力，才能更好地适应不确定时代的社会制度。”［17］通过对四种基本内部治理模式（学术治理、科层治理、共同治理及企业化治理）与四种外部影响机制（行政机制、市场机制、社会机制及知识机制）的梳理和对四种具体治理形态的探讨，可以发现，现代大学治理正日益从政府管控的治理形态走向法人化治理形态，从具有集权色彩的治理体系走向市场取向的分权策略和灵活的治理结构。但在其走向法人化治理的进程中，以校长为核心的管理团队和以外部人士为主组成的董事会（理事会）在大学治理中的地位与作用不断上升的同时，学术人员在校内行政和学术事务中的权威和影响力在逐步下降，这已成为世界范围内大学治理所面临的共同问题和需要共同应对的挑战。《关于欧洲高等教育伦理价值和原则的布加勒斯特宣言》指出，大学已经成为大规模的复杂机构，不能仅仅依靠传统的、学院式的学术规范来管理。但是，“高等教育机构的治理与管理的改革，应当在激励有效领导与管理的需求与激励大学共同体成员，即学生、教授、研究员和行政人员共同参与决策过程的需求之间保持平衡”。［18］因此，大学应将内部的科学管理和共同参与及外部的协调运作相结合，才能保障和维护大学的办学自主权和有效治理。现代大学的治理变革仍在进行之中，我们不仅应对全球范围内典型的、系统的大学治理形态进行探究，更要扎根本土，因地制宜地改革优化本国的大学治理实践，需要依据高等教育规律，探索适合时代发展、符合各国实际、切实可行的高等教育治理形态，以带动不同类型的大学根据各自的发展目标和规律有效地开展治理。
