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新中国成立以来政府与大学权责结构变迁的制度逻辑——历史制度主义的透视

2019-10-25 10:17  点击:[] 字体:

                                                    文章来源:赵智兴 段鑫星 《中国高教研究》2019年第10

新中国成立以来,我国政府与大学权责结构历经三大发展阶段。基于此,借助历史制度主义的分析框架,研究发现我国政府与大学权责结构的变迁根本上由中国共产党全国执政地位的确立、社会经济体制安排和以政府职能转变为核心的行政体制改革等宏观制度背景所决定;经济发展、利益因素、观念等政治变量及相关行为主体和政府与大学权责结构的互动是其重要影响因素。同时,政府与大学权责结构变迁存在明显的路径依赖,也存在以重大事件为表现形式的“历史否决点”。由此,加快推进政府与大学权责结构的构建和完善,需充分观照相应时代的现实需求、注重相关行为主体的利益诉求、遵守政府与大学权责结构变迁的本质规律和内在机理等。

政府与大学权责结构;历史制度主义;制度逻辑

进入现代社会以来,大学逐渐从中世纪的学术行会组织转变为现代社会的“社会服务中心”,政府对大学的控制和要求也就越来越多,与此同时,大学却仍然想保持自身传承下来的特定自主权。因此,如何调整政府与大学的关系,也就成为当前大学治理的关键议题。政府与大学权责结构作为政府与大学关系的现实载体,对政府与大学的权力按照一定规则作了具体安排,并依附于特定的高等教育管理体制而存在。透过历史制度主义,梳理和挖掘新中国成立以来政府与大学权责结构变迁的制度逻辑,为今后政府与大学权责结构的完善提供参考与借鉴,以回应当前大学治理的现实关切。

一、理论基础与分析框架

历史制度主义作为新制度主义的分析范式之一,源起和发展于对20世纪六七十年代盛行的政治学集团理论和结构功能主义的批判性反应与继承。其对制度概念的界定是多维度的,即主张制度是一种正式与非正式的规则和程序,或是与制度规则相关的组织和结构,又或是显性和隐性的规范与秩序;同时,也认为制度是一种权力关系和资源分配,或是行动者的构建和诠释。可见,历史制度主义的制度概念具有开放性、模糊性和拓展性,不能统而概之,需具体情境具体分析。历史制度主义聚焦的制度主要是指国家内部的“从政党制度到商业协会之类的经济利益结构”等中观层面的制度,认为这类制度是宏观结构的“缩影”,便于理解宏观结构如何影响政治结果。通过对国家内部中观层面的制度的关注,历史制度主义将以个人行为核心的微观制度研究与以国家或跨国制度为焦点的宏观制度研究贯通起来,为两者的沟通和互动建立起理论桥梁。因此,学界普遍认为历史制度主义这种分析范式具有鲜明的中观方法论属性。就分析框架而言(见图1),结构观和历史观是历史制度主义分析框架的两个重要维度。结构观既强调宏观政治背景、整体制度等要素对制度的塑造,也强调各政治变量间的互动对制度的影响;同时,由于制度的变迁最终由制度与行为的互动来推进,所以制度与行为的互动也可作为一种独特的结构囊括于结构观之内。需要强调的是,这里的行为主要是指制度关涉对象,如制度的决策者、重要参与者和作用对象等的行为。历史观主张从制度变迁的时间序列和历史轨迹出发,结合对重大历史事件的聚焦,从历史演变角度挖掘制度“正常”变迁时的依赖路径和断裂式变迁时的“历史否决点”,揭示历史对当前与未来的启发。

                                                                              

可见,运用历史制度主义分析和探究政府与大学权责结构变迁的制度逻辑既具有可行性,又具有独特的应用价值。

二、政府与大学权责结构的变迁历程

新中国成立以来政府与大学权责结构大致经历了以下三个发展阶段。

  (一)1949—1977年:政府全面管制与大学完全附属阶段

  1. 1949—1951年:政府全面管制与大学完全附属的形成阶段。1949年新中国成立后,建立一个与新中国政治制度相适应的高等教育管理体制既是现实之需也是应然之选。在此背景下,对作为高等教育管理体制重要组成部分的政府与大学权责结构进行调整和重构也就成为重中之重。1950年6月,教育部根据《共同纲领》和新中国第一次全国教育工作会议的指引,组织召开第一次全国高等教育会议,讨论通过《高等学校暂行规程》和《关于高等学校领导关系问题的决定》在内的五项草案,并经政务院审核通过。这五项草案加上1951年颁布的《政务院关于学制改革的决定》初步构筑了新中国高等教育管理体制的基础。根据《高等学校暂行规程》和《关于高等学校领导关系问题的决定》的规定,教育部统一领导全国高等学校是基本原则,大学学院或学系的设立与变更、大学的建设规划、大学教师的待遇、大学经费的使用和大学学生毕业均需教育部审核批准,教务长、总务长由校(院)长提请中央教育部任命,大学课目的教学大纲和教学计划的制定、学院院长或学系主任和图书馆馆长(主任)的任免、教师聘任等均需报请教育部备案。《政务院关于学制改革的决定》则将大学毕业生的工作分配也纳入政府权责之内。这一系列规定和安排,将政府意志和权力渗透到大学行政与教育教学的方方面面,致使“政府全面管制与大学完全附属”的政府与大学权责结构开始显现。

  2. 1952—1977年:政府全面管制与大学完全附属的固化阶段。1952—1956年持续推进的以学习苏联模式为核心的全国性院系大调整和教学改革,构筑了高度一统化的高等教育管理体制,形成了中央政府统一领导和管理下的部门办学模式,强化了政府对大学的管制,固化了“政府全面管制与大学完全附属”的政府与大学权责结构。直到1956年4月《论十大关系》发表后,高等教育部才开始对学习苏联模式进行反思。同年8月,时任高等教育部部长杨秀峰在高等学校校院长和教务长会议上反思到:“我们对待学习苏联经验的态度还不够严肃认真,对苏联经验的精神实质和我们的具体情况也缺乏深入研究,在不少工作中确实有盲目抄袭、机械搬用的教条主义缺点和错误……资本主义国家在科学技术方面的新成就,对我们是有帮助的;他们的某些教育经验,也值得我们批判地吸收。”次年6月,高等教育部发布《关于改变教学计划、教学大纲办法的通知》,将各校各专业教学计划和各课程教学大纲的制订权赋予高校,但高校仍需遵守高等教育部制定的有关教学计划的基本原则和教学大纲的基本要求。可见,虽然政府将部分权限赋予高校,但赋予的广度和深度极为有限,对“政府全面管制与大学完全附属”的政府与大学权责结构并未产生任何实质性的影响。1958—1960年大跃进期间的“教育大革命”及其结束后的调整阶段,即1958至1966年间政府与大学权责结构的变革始终聚焦于中央政府进一步集权的问题。如在当时具有重要指导意义的《教育部直属高等学校暂行工作条例(草案)》(简称“高教六十条”)(1961)明确将教学计划制定、专业设置等全部纳入教育部批准或直接执行范围内。与之相应,高度一统化的高等教育管理体制又得以固化,政府与大学权责结构也就继续处于“政府全面管制与大学完全附属”的惯性中。此后“文化大革命”期间,“政府全面管制与大学完全附属”的政府与大学权责结构被进一步固化。

  (二)1978—2009年:政府管制放松与大学办学自主权扩大阶段

  1. 1978—1992年:政府管制放松与大学办学自主权扩大的尝试阶段。1978年召开的十一届三中全会提出,全党工作重点要转移到社会主义现代化建设上。这为改造和重构在“文化大革命”期间被严重扭曲的政府与大学权责结构提供了背景支持。1979年12月6日,复旦大学校长苏步青等4位大学校长、书记在《人民日报》上共同呼吁“给高校一点自主权”。《人民日报》还为此加了编者按:“学校(包括大专院校和中小学校)应不应该有点自主权,应该有哪些自主权,教育体制如何改革才能更好地适应工作重点的转移?”在此推动下,政府在指导高等教育发展时,就开始尝试着向高等学校下放办学自主权。1980年《中华人民共和国学位条例》规定,国务院授权的高等学校可以授予学士、硕士和博士学位。但直到1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》的发布,政府才开始重点关注高校办学自主权问题。《中共中央关于教育体制改革的决定》对高等教育体制改革的整体部署是:改革高等学校的招生计划和毕业生分配制度,扩大高等学校办学自主权,将计划外招生、教学管理、科研、专业方向调整、财务管理、内部行政管理和队伍交流等事务的权限界定为高校办学自主权。在此基础上,中央相继出台《高等教育管理职责暂行规定》(1986)、《高等学校财务管理改革实施办法》(1986)、《关于高等学校各级领导干部任免的实施办法》(1987)等来落实和扩大高校办学自主权。但受历史惯性和政策范式的政府本位的影响,扩大高校办学自主权的改革在《中共中央关于教育体制改革的决定》等系列政策出台后并未取得实质性进展,甚至还出现了一放就乱的怪象,使得政府在这一阶段末期对放权产生了畏惧心理。尽管如此,这一阶段“政府全面管制与大学完全附属”的政府与大学权责结构仍出现了松动,进而也就为后期政府与大学权责结构改革的推进奠定了基础。

  2. 1993—2009年:政府管制放松与大学办学自主权扩大的推进阶段。1992年10月,党的十四大确定了建立社会主义市场经济体制的改革目标。为响应和落实这一改革目标,1993年1月国务院批转《国家教委关于加快改革和积极发展普通高等教育的意见》(简称《意见》(1993))提出,高等教育改革和发展的主要任务是:“坚持社会主义办学方向,改革高等教育办学和管理体制,转变政府部门管理职能,扩大学校办学自主权,改革学校内部管理体制和运行机制,深化教育和教学改革,探索高等教育发展的新路子。”同年2月,改革开放后教育领域的第一个纲领性文件《中国教育改革和发展纲要》(简称《纲要》(1993))的发布,标志着扩大高校办学自主权的改革及与之相应的政府与大学权责结构的调整正式进入推进阶段。《纲要》(1993)提出,“进行高等教育体制改革,主要是解决政府与高等学校、中央与地方、国家教委与中央各业务部门之间的关系,逐步建立政府宏观管理、学校面向社会自主办学的体制。”为贯彻实施《纲要》(1993),1994年国务院发布《关于〈中国教育改革和发展纲要〉的实施意见》涉及政府与大学权责结构调整的主要措施有两个。①通过立法,明确高等学校的权利和义务,扩大学校办学自主权,使学校真正成为面向社会自主办学的法人单位;②政府要切实转变职能,改善对学校的宏观管理。在此基础上,1998年审议通过的《中华人民共和国高等教育法》(简称《高等教育法》(1998))将大学界定为享有民事权利、承担民事责任的法人,并规定大学在招生、专业(学科)设置、教学、科学研究和社会服务、国际交流、人事管理、资产管理与使用等七个方面享有自主权。

  《纲要》(1993)的出台为20世纪末21世纪初我国政府与大学权责结构的调整奠定了政策基础,《高等教育法》(1998)的颁布则为20世纪以后我国政府与大学权责结构的调整提供了法律依据。在此基础上,相继出台的《面向21世纪教育振兴行动计划》(1998)、《中共中央国务院关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》(1999)和《2003—2007年教育振兴行动计划》(2004)等文件均对落实和扩大大学办学自主权作了强调。政府和大学在大学具体事务上的权责边界越来越清晰,“政府全面管制与大学完全附属”的政府与大学权责结构的合法性基础被逐渐消解,客观上推进了新型政府与大学权责结构的形成。但由于这期间的变革主要是通过政府自主调整自身教育管理职能来展开,即政府既是变革的发起者和执行者,也是变革的监督者,而缺乏必要的社会参与和监督;再加上历史惯性的阻碍,最终导致这一阶段的变革不足以形成与原有政府与大学权责结构合法性基础迥异的新型政府与大学权责结构。因此,这一阶段只是单纯强调政府自主放权而对社会参与缺乏关注的“政府管制放松与大学办学自主权扩大”的推进阶段。

  (三)2010年至今:政府有限管治与大学自主办学构建阶段

  调整“政府全面管制与大学完全附属”的政府与大学权责结构,不是要完全废除政府管理大学的权力、“放任”大学自主发展,而是要合理、清晰界定政府管治与大学自主的边界和范围,防止政府教育管理职能出现“越位”或“缺位”的问题,以保持政府权力与大学办学自主权的平衡。对此,2010年《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》(简称《教育规划纲要》)对调整政府与大学权责结构作了新的规划和安排,提出要“以转变政府职能和简政放权为重点,深化教育管理体制改革,健全统筹有力、权责明确的教育管理体制”,并明确强调要通过改变直接管理学校的单一方式、制定重大教育决策时充分听取社会第三方意见、成立教育咨询委员会、完善教育检测评估体系、培育专业教育服务机构等强调社会参与的措施来推进政府教育管理职能转变和优化政府与大学权责结构。

2013年11月,以“完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化”为总目标的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》的发布,直接推动我国“放管服”改革取得突破性进展。在此背景下,2015年5月,教育部印发《关于深入推进教育管办评分离促进政府职能转变的若干意见》指出,“推进管办评分离,构建政府、学校、社会之间新型关系,是全面深化教育领域综合改革的重要内容,是全面推进依法治教的必然要求”,并分别从推进依法行政、政校分开、依法评价三个方面,对权责分明、规范有序和多元参与的教育管理体制、现代学校制度、教育评价制度建设作了规范和强调。2017年3月,教育部等五部门下发《关于深化高等教育领域简政放权放管结合优化服务改革的若干意见》要求,各级政府及其相关部门要切实转变职能和管理方式,推进管办评分离,进一步扩大和落实大学办学自主权。同时,为深入推进政府职能转变和“放管服”改革,2018年7月国务院办公厅成立了推进政府职能转变和“放管服”改革协调小组。可见,这一阶段政府高度重视通过社会参与和积极的自主作为来加快推进自身教育管理职能转变,切实落实和扩大大学办学自主权。与之相应,“政府全面管制与大学完全附属”的政府与大学权责结构的合法性基础被深度消解,强调多元参与和相互制衡的“政府有限管治与大学自主办学”的新型政府与大学权责结构开始在“政府管制放松与大学办学自主权扩大”的基础上被构建和完善。

三、政府与大学权责结构变迁的制度逻辑

历史制度主义在解释制度变迁时,结构观和历史观是其解释的两个重要维度。在结构观上,“背景-制度”“变量-制度”“行为-制度”是重要切入点;在历史观上,制度变迁的路径依赖和“历史否决点”是主要关注点。

  (一)政府与大学权责结构变迁的结构逻辑 

  1. 背景-制度:宏观制度背景决定政府与大学权责结构的变迁。历史制度主义试图解释一个现象,即一项具体制度是如何以其所发生的宏观制度背景为中介而变迁的,关注的是宏观制度背景对制度选择的影响。这里的宏观制度背景,具体是指社会整体环境、基本的政治制度与经济制度等。新中国成立伊始,中国共产党全国执政的根基尚不稳固、经验也较为匮乏。在此特殊形势下,中国共产党选择以与其政治意识形态一致的苏联为师,全面模仿苏联的管理模式,建立起中央高度集权的行政体制和计划经济体制。这一宏观制度背景直接决定着政府权力在大学办学的方方面面享有最终决策权,“而大学则类似政府的下属单位,主要负责执行政府的命令与决定,很难窥视到大学在高等教育治理中的独立与自主。”正是如此,“政府全面管制与大学完全附属”的政府与大学权责结构得以形成和固化,并持续到改革开放。

  1978年改革开放后,为配合国家经济建设,自1988年起我国开始推进以政府职能转变为核心的行政体制改革,并持续至今。期间,我国政府职能定位逐渐由改革开放初期的“管理型”过渡到“服务型”,公共服务开始成为政府职能的重心,标志事件是2003年SARS事件后提出的服务型政府建设;政府职能行使方式则逐渐由原来的全面而直接的管理转向宏观而间接的管理,同时也更加重视社会的参与。政府职能的转变,动摇甚至消解了原有政府与大学权责结构的合法性基础,客观上引发了政府与大学权责结构的转型,促使政府与大学权责结构在“政府管制放松与大学办学自主权扩大”的基础上开始向着强调多元参与和相互制衡的“政府有限管治与大学自主办学”的政府与大学权责结构转型。

2. 变量-制度:相关政治变量影响政府与大学权责结构的变迁。历史制度主义中的相关政治变量是指能对政治结果产生重要影响的制度之外的因素。具体而言,历史制度主义倾向于将制度与社会经济发展和观念的分布一起定位于产生政治结果的因果链中。同时,历史制度主义也强调利益、观念和制度三者间的结构性关系对政治结果的影响。可见,作为一种制度形式的政府与大学权责结构,在变迁过程中必然会受到经济发展、利益因素和观念等相关政治变量的制约和影响。

(1)经济发展。从新中国成立到改革开放的提出,我国国民经济发展水平低下,整个社会的可用资源极为匮乏。在此条件下,为确保国家平稳过渡与发展,政府集中控制和计划安排整个有限的社会资源也就成为了客观选择。资源投入是高等教育发展的前提和基础。因此,在经济发展水平低下的情况下,政府对包括高等教育发展所需资源在内的各类社会资源的控制,客观上推进了“政府全面管制与大学完全附属”的政府与大学权责结构的形成。改革开放后,我国国民经济逐渐好转、可用的社会资源更为充裕,但规模持续扩大的高等教育对资源的需求也相应增加。比较而言,国民经济发展所能提供给高等教育发展的资源相较于高等教育发展所需的资源又显得比较“鸡肋”。因此,在此期间,转变政府教育管理职能、落实和扩大大学办学自主权的提出其实也隐含着国家财政匮乏的信号。

(2)利益因素。政府与大学权责结构的变迁,本质上是大学办学自主权变化的过程。而大学办学自主权的变化,又取决于政府教育管理职能的转变。简言之,政府教育管理职能的转变在根本上决定着政府与大学权责结构的安排。毋庸置疑,任何政府都具有维护自身行政稳固的内生动机。正是如此,我国政府在转变自身教育管理职能时,往往易受其“理性经济人”的影响,具有限制或放慢扩大大学办学自主权的内在倾向。与此同时,受我国长期盛行的政府本位行政文化和历史惯性的影响,社会相对于政府而言始终处于弱势地位,直到21世纪初其才被广泛认可和重点关注,结果导致在推进政府职能转变过程中长期缺乏必要的社会参与。这也就成为自2010年起,“政府全面管制与大学完全附属”的政府与大学权责结构的合法性基础才开始被深度消解,以多元参与和相互制衡为内核的“政府有限管治与大学自主办学”的政府与大学权责结构也才开始在“政府管制放松与大学办学自主权扩大”的基础上被构建和完善的关键所在。

(3)观念。政府行政理念是影响政府与大学权责结构变迁的关键变量。新中国成立到改革开放前,以“官本位、政府本位、权力本位”为根本理念的政府行政将政府塑造为“全能型家长”,对大学各项事务进行直接而单一的管理,促使“政府全面管制与大学完全附属”的政府与大学权责结构得以持续和固化。改革开放后,政府工作重心从“以阶级斗争为纲”到“以经济建设为中心”的转变,强调多元参与的治理理念在我国公共行政领域的渗透和扩散,以及“服务型政府建设”的提出等均促使政府行政理念逐渐以“民本位、社会本位、权利本位”为核心和关键,进而也就为“政府全面管制与大学完全附属”的政府与大学权责结构的转变提供了新的价值依据。

3. 行为-制度:行动者与制度互动推进政府与大学权责结构的变迁。“由于制度涉及的行为主体在制度变迁过程中有不同的角色,因而他们各自对制度的确立和执行具有不同的动机和力度。这种‘行为-制度’结构的互动,推动着制度的不断变迁。”从实践情况看,作为一种制度形式的政府与大学权责结构,自新中国成立到2010年前,其关涉的行为主体主要是政府和大学两者;2010年至今,其关涉的主要行为主体除前两者外,新增加了社会这一行为主体。这就意味着,政府和大学的行为自新中国成立以来就开始创造、维护或改变政府与大学权责结构,而社会的行为在2010年后才开始对政府与大学权责结构产生重要影响。与之相应的是,政府与大学权责结构又影响和塑造着这些行为主体的行为。

(1)制度行为主体对政府与大学权责结构变迁的行为选择。在我国现实语境下,政府作为政府与大学权责结构关涉的行为主体之一,对政府与大学权责结构的构建和变迁有重要影响和关键作用。政府作为政府与大学权责结构的具体设计者和构建者,在有关政府与大学权责结构的行政决策中,一般也会通过召开专家咨询会、委托项目课题等方式来提高行政决策的可行性和针对性,以确保其对政府与大学权责结构的调整具有科学性和可操作性。当然,大学作为政府与大学权责结构的直接作用对象,在政府与大学权责结构变迁中具有很大的能动性,是诱致性制度供给的主体。此外,自2010年起,随着治理理念的广泛传播、行政体制改革的深入和互联网等科学技术的发展,社会参与教育变革和管理的渠道越来越多、平台越来越广,为政府转变教育管理职能、落实和扩大大学办学自主权提供了社会“话语”。

(2)政府与大学权责结构变迁对制度行为主体行为的规范。制度的平稳运行或是向新制度的断裂式变迁,不但会限制制度行为主体行动的范围和选择,而且也会塑造制度行为主体行动的偏好与目标。制度通过界定和分配其关涉行为主体间的权力来形成角色的偏好与目标,促进制度结果的形成。但制度在其关涉行为主体和作用对象之间构筑的权力关系并非是对称的,因此辨识制度的作用对象也就成为探索制度变迁如何规范相关制度行为主体行为的前提条件。在我国现实语境下,就政府与大学权责结构的创造和变迁对政府、大学和社会行为的规范而言,三者受影响程度不一样,其中大学行为受影响程度最大。因此,此处主要探讨的是政府与大学权责结构变迁对大学行为的规范,以期通过对这个“案例”的解剖和分析,实现对这部分的阐述和解释。

其一,政府与大学权责结构变迁限制大学行为范围和选择。新中国成立以来,大学在不同阶段的政府与大学权责结构下,均有不同的行为范围和选择。因为,作为一种制度形式的政府与大学权责结构,本质上是对大学办学权在政府与大学之间如何分配的一种规制。其二,政府与大学权责结构变迁塑造大学行为偏好和目标。政府与大学权责结构的长期运行,其价值取向和核心原则必然会渗透到大学内部,大学也就将自觉调整自身行为以符合其要求,实际上这也就决定了大学行为偏好和目标。

(二)政府与大学权责结构变迁的历史逻辑

1. 制度继承与持续:政府与大学权责结构变迁的路径依赖。从历史制度主义的历史观看,路径依赖是其关键术语,是制度长期运行的关键要素。具体而言,历史制度主义的路径依赖主要强调:①前一阶段制度的安排会影响其后的制度选择和安排;②受学习效应、协同效应、适应性预期和退出成本增大等因素的影响,一旦创设或选择某种制度模式,就很可能沿着这种模式持续深入下去。结合前文分析,可知路径依赖现象在新中国成立以来的政府与大学权责结构变迁中表现得较为突出,且具体表现在以下两个方面。①改革开放后的政府与大学权责结构对改革开放前的政府与大学权责结构的继承。从当前政府与大学权责结构的构成看,其依然具有明显的改革开放前政府与大学权责结构的印迹和特征,即政府与大学间依旧是“命令-服从”的关系和行政序列上的上下级关系。这种后一阶段对前一阶段制度安排的继承关系,主要由前一阶段的制度安排所依附的宏观制度背景被替代而引起,且后一阶段的制度安排是在选择继承前一阶段制度安排合理部分的基础上进行的制度创新。②新的政府与大学权责结构一旦形成,随着收益递增和自我强化,自身也就进入一种均衡持续状态。在新中国成立以来的政府与大学权责结构变迁的三个历史阶段中,每个历史阶段的结构安排受各类微小事件的影响虽偶有波动,但总体较为平稳。究其根源,关键在于新形成的政府与大学权责结构较好地适应了新宏观制度背景和扩大了社会的认可;以及面对原有政府与大学权责结构的缺陷和中央政府自上而下的推动,地方教育主管部门积极学习、配合和执行中央政府及其教育主管部门的相关改革措施或借鉴其他地方教育主管部门的有关做法;再加之政治系统对政治选择行为结果的不透明性和复杂性所引发的变革成本的担忧;最终使得政治生活中存在抵制变革的倾向,结果造成政府与大学权责结构变迁存在明显的路径依赖。

2. 制度断裂:政府与大学权责结构变迁的“历史否决点”。历史制度主义的历史观存在一种放大历史视角的特点,在分析对象上往往致力于发掘对制度变迁产生重大影响的重要事件。这些重要事件的发生往往会打破制度平衡,造成旧制度的崩溃,形成制度断裂的“历史否决点”。也就是说,“历史否决点”代表着能使制度变迁摆脱均衡和惯性而产生重大转折的关键事件。就新中国成立以来政府与大学权责结构变迁的“历史否决点”而言,主要有三个。①1949年中国共产党在全国执政地位的确立。②1978年党的十一届三中全会的召开。③2006年十六届六中全会的召开。这一系列关键事件的发生为政府与大学权责结构的断裂式变迁提供了契机,但新型政府与大学权责结构的最终形成则取决于其结构变量相互作用的结果。

四、结论与讨论

以历史制度主义为理论核心,从其分析框架的结构观和历史观出发,分析和探究新中国成立以来政府与大学权责结构变迁的结构动力、路径依赖和“历史否决点”。结果显示,“背景-制度”结构决定着政府与大学权责结构变迁的根本方向;“变量-制度”结构与“行为-制度”结构共同影响着政府与大学权责结构变迁的最终结果;路径依赖促使政府与大学权责结构在继承或延续原有结构的基础上不断更新和完善;重大事件的发生则构成政府与大学权责结构变迁的“历史否决点”。这是对新中国成立以来政府与大学权责结构变迁的制度逻辑的客观再现。在此基础上,结合对当前及未来一段时间内我国宏观制度背景较为稳定这一研判的充分考量,可知“政府有限管治与大学自主办学”的政府与大学权责结构是今后一定时期内我国大学治理的应然追求和现实选择。对此,根据已挖掘的政府与大学权责结构变迁的制度逻辑,为今后“政府有限管治与大学自主办学”的政府与大学权责结构的构建和完善提供以下参考。

(一)充分观照时代需求

当前,我国正处于以经济体制改革为重点,以处理好政府和市场的关系为核心问题,以完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化为总目标的全面深化改革阶段。同时,我国也正处于高等教育国际化和共享化发展的新时期。所以,在未来行政体制改革和高等教育领域“放管服”改革的双重推动下,需充分关照社会经济发展的时代需求,强化政府对大学独立法人地位的尊重和敬畏,明确界定“政府主要在大学教育资源供给与调配、高等教育法规修订、高等教育政策引导、权利救济平台搭建等宏观层面拥有充分的行动权”,避免政府在没有任何过渡和缓冲的前提下随意将自身意志强加于大学。与此同时,各级政府及其教育主管部门应积极破除社会参与教育变革和管理的体制机制障碍,运用“互联网+”等信息技术拓宽社会参与教育变革和管理的渠道,确保社会能有效参与教育变革和管理,以切实落实和扩大大学办学自主权,加快对“政府有限管治与大学自主办学”的政府与大学权责结构的构建和完善。

(二)综合考量相关行为主体的利益诉求

政府与大学权责结构的形成与变迁根本上取决于宏观制度背景,但相关行为主体的行动也会对其产生不可忽视的影响。因此,变革政府与大学权责结构时,需厘清其关涉的行为主体。就我国政府与大学权责结构变迁关涉的行为主体而言,现已演化为政府、大学和社会三者。其利益诉求分别表现为:①政府积极回应时代需求,努力改善政府与大学权责结构,以稳固其行政基础和权威;②大学以充分享有《高等教育法》规定的七项办学自主权为旨归,避免办学自主权被政府权力“挤压”;③社会有效参与政府与大学权责结构变革,以构建合作共赢、相互制衡的新型“政府-大学-社会”关系。因此,要推进“政府有限管制与大学自主办学”的政府与大学权责结构的构建与完善,政府应在宏观把控大学办学方向和目标的基础上,强化自身依法治教意识,健全大学与社会利益诉求表达机制,防止自身权力对大学办学自主权的僭越。大学则应通过“两会”、教育部直属高校工作咨询委员会等平台,理性表达对落实和扩大大学办学自主权的诉求;同时,大学也应积极优化内部治理结构,防止内部出现滥用办学自主权的问题,以消除政府对下放大学办学自主权的担忧。对社会而言,则应在政府提供的合法性框架中充分发挥自主能动性,创造性地运用各种方式方法拓展话语空间,表达和维护自身合法利益诉求,促使以合作共赢和相互制衡为内核的新型“政府-大学-社会”关系的形成和优化。如此,方能有效构建和完善“政府有限管制与大学自主办学”的政府与大学权责结构。

(三)准确把握重要节点和路径依赖规律

在推进“政府有限管治与大学自主办学”的过程中,相关行为主体尤其是中央政府及其教育管理部门在制定和出台相关政策措施时,需高度关注中国共产党全国代表大会的召开、国民经济和社会发展规划纲要的发布以及国家经济社会发展中的其他重大事件,以政府与大学权责结构变革的量变积累不失时机地促成其质变的发生。同时,省级(直辖市)政府及其教育管理部门也应适时把握这一系列重大事件带来的机会窗口,主动与当地高校合作思考和探索政府与大学权责结构的变革之道。当然,“任何制度都无法超越一定的历史社会环境,通过路径依赖,以往的制度遗产能够限制当下制度创新的可能范围以及可供选择的创新方式。”因此,在有关政府与大学权责结构的创新设计上,相关行为主体尤其是中央政府及其教育管理部门,应充分关照政府与大学权责结构变迁的历史逻辑,遵循其本质规律和内在机理,确保政府与大学权责结构平稳过渡。

五、结语

由于历史制度主义是在聚焦过往制度变迁的基础上才得出今后制度变迁应吸取的经验和教训,所以这也就意味着历史制度主义具有不可避免的时空滞后性,进而也就限制了历史制度主义对当前或未来制度变迁的精准阐释和推演。同时,历史制度主义较为宏观的历史视域也无法深入阐释微观层面的制度事实和问题。因此,基于历史制度主义的政府与大学权责结构变迁的分析,不应止于宏观历史视域下的粗略阐述,还应深入到结构与历史变迁的互动架构中做详细考察,以进一步挖掘和诠释政府与大学权责结构变迁的制度逻辑,弥补历史制度主义的内在局限性。


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